中美政府信任的距离悖论现象比较与制度层面原因分析

张禾禾

（杭州师范大学 公共管理学院，浙江省杭州市， 311100）

Zhang Hehe

（School of Public Administration, Hangzhou Normal University, Hangzhou 311100）

摘要：政府信任的距离悖论指的是民众对基层政府的信任程度与较高层级的政府的信任程度有显著的不同的现象。中国和美国民众对政府的态度都存在着距离悖论，但美国民众对政府的信任程度与政府行政级别的高低成反比，而中国民众对政府的信任程度与政府行政级别的高低成正比。这是因为两国政治文化传统因素，也有现行制度层面因素的影响。而提高民众对各级政府的信任程度，仍旧需要从制度层面上入手改革。

关键词：距离悖论； 差序政府信任； 法治化； 领导人及官员选任制度； 国家结构形式

“政府信任”指的是民众对政府所持的信任或不信任的情感。“距离悖论”指的是民众对其生活中能够直接接触到的、直接为他们提供公共服务的基层政府的信任程度，与远离他们日常生活的较高层级的政府的信任程度有显著的不同。中国和美国民众对政府的态度都明显存在着距离悖论，但两国的情况却又截然相反：在美国，民众对政府的信任程度与政府行政级别的高低成反比；在中国，民众对政府的信任程度与政府行政级别的高低成正比。这是因为两国政治文化传统因素，也有现行制度层面因素的影响。本文将重点论述制度层面的因素对两国政府信任距离悖论现象的影响。

一、美国政府信任的距离悖论：厌恶中央，亲近地方

在美国，民众对不同层级政府的政府信任分布情况呈现出了金字塔状的结构，即民众对地方政府的信任度高于对州政府的信任，对州政府的信任度高于对联邦政府的信任。从1958年到2008年间，美国公民对联邦政府的信任态度总体呈现出下降的趋势，并且这一趋势一直到现在。[1]美国是一个言论相对自由的国家，其媒体的相对独立性、自主性也较高，因此“水门事件”等美国中央政府领导人、官员的不当行为经常见诸于媒体，公民也会因为政府工作人员个人行为的失范而对联邦政府的信任产生影响。

二、中国政府信任的距离悖论：差序政府信任

在中国，距离悖论的基本特征是，民众对行政级别较高政府的信任度高于对行政级别较低政府的信任度，对中央政府的信任高于对地方政府的信任，2012年，李连江教授将中国的这一政治现象命名为“差序政府信任”。

以下为中国“差序政府信任”的具体表现与例证。

（一）张洪中教授对网民的政府信任度调查

该调查采取五分量表的形式，让被调查者对自己对各级政府的信任度进行评分。数据显示，网民对中央政府的平均信任度最高 (4.02)，其次是省部级政府（3.73），最后是县乡政府 (3.33)。

（二）王浦劬教授在江苏省某县城对居民各层级政府信任度差值的调查

在本次调查中，若某位被调查者对高层政府（中央政府、省政府、市政府）的信任程度高于对基层政府（县政府、乡政府）的信任程度，该被调查者即为差序政府信任，反之即为反差序政府信任者。数据显示，差序政府信任占样本的96.9%。同样的，在中央与地方政府信任差的结构分布中，央地信任差序结构占比40.65%，央地无差别信任占比55.49%，地强央弱信任结构占比3.86%。

（三）相关民间歌谣、俗语的印证

中国农村一直有“中央满天晴，省里起乌云，县里下大雨，乡里淹死人，何处有人心？”等流行语，非常直观地体现了我国农村居民对政府的信任程度随着行政级别升高而递增的态度。

三、中美政府信任距离悖论现象差异的制度层面原因

（一）法治化程度不同

美国国内基层社会治理的相关法律较为完善，法治化程度较高，地方政府在制定政策、执行决策基本上有法可依且有法必依；而美国联邦政府在外交上奉行单边主义，时有破坏国际公约与法律的行为，这也降低了美国民众对其中央政府的印象。

中国在国内治理，尤其是基层社会方面的法治化程度则较低，配套法律不完善，官员的遵纪守法意识与民众的权利意识都不够，导致地方政府无论在提供公共服务还是强制性执法方面都较普遍地存在违法侵犯民众利益的问题。而中央政府的职责主要是出台法律和制定政策，较少承担直接对具体对象进行执法或直接向公众提供民生服务的职责，在一定程度上规避了治理效果达不到民众预期所带来的风险。

（二）领导人及官员选任制度的影响

在美国式的民主选举制中，中央层级的选举竞争偏重于理念上的争论，地方层级的选举则更偏重于比较能否让民众得到更多实际利益。这就导致总统和国会议员的竞选者对民众更多的是提出较为抽象笼统的执政理念与口号，地方选举则侧重于对民众办实事,导致中央政府领导人在满足民众的实际需求方面的表现远不如地方政府领导人。

中国的干部选任制度使得地方政府官员对上级负责的意识强于对下负责的意识，有时为了满足对上级的承诺，还会将承诺中的责任派给下级乃至民众；但作为最高层的中央则更注重对民众的承诺兑现。由此，地方及基层政府对民众的需求满足表现自然不如中央政府。

（三）国家结构形式的不同

美国是联邦制国家，中央与地方之间相对独立，联邦政府无权把自身应负担的职责压力下移给地方政府和基层政府。地方和基层政府无需承担自身职责之外的事务以及来自上级行政机关的压力，有更多的财力和精力去兑现对民众的承诺。同时，这也使中央政府无法将其失职行为推诿转嫁给地方或基层政府。

中国的国家结构形式是单一制集权制，中央与地方的关系为指挥—命令型或决策—执行型，这使得下级政府必须遵守、执行上级政府的指示，上级政府将强制性的执法压力层层向地方和基层传导，导致地方和基层政府承担了太多的强制性的执法压力。同时，这种央地关系也给了上级政府将自己不履行职责内的事务的过失推给下级政府的理由。

三、小结与展望

    民众对于政府的信任是政府进行有效决策和执行、达成社会治理目标、态度维护和实现公共利益的社会资本和群众心理基础。而增强民众对各级政府的信任，还需要从制度设计入手改善。

首先，深入推进政府治理体系改革，理顺中央和地方的机构设置，优化上下级政府权力结构，厘清各级政府的义务和相互之间的关系，让民众清楚自己的需求向谁反映、责任由谁承担，建设让人民满意的服务型政府。

其次，切实改善公共服务供给质量，推动公共服务供给结构合理化，地方基层政府在提供公共服务时应该坚持综合基础上有所侧重，特别是向基础公共服务和社会公共服务倾斜，最大化地满足民众的需求。

最后，加快推进基层政府质量建设，建立科学完善的政府质量评估体系，高度重视“政府回应”在基层政府与公众信任关系中的作用，建设以人民为中心的“回应型政府”。

参考文献

[1]张晓军,刘太刚,吴峥嵘.政府信任的距离悖论:中美两国为何反向而行?——基于“承诺—兑现”的信任生成机制的分析[J].天津行政学院学报,2016,18(01):3-9.

[2]张文英.影响政治信任的因素分析:基于天津的实证分析[J].湖北行政学院学报,2016,(03):43-48.

[3]李晓飞.户籍、社会分割与城市居民的反差序政府信任[J].中国行政管理,2016,(12):50-55.

[4]张洪忠,马思源,韩秀.中央与地方:网民的政府信任度比较[J].新闻与传播研究,2016,23(S1):78-84+127.

[5]王浦劬,郑姗姗.政府回应、公共服务与差序政府信任的相关性分析——基于江苏某县的实证研究[J].中国行政管理,2019,(05):101-108.

[6]汪民.中国政府信任结构的反“距离悖论”现象研究[D].南昌大学,2014.

[7]刘勇政,冯海波.中国的财政分权与政府信任[J].政治学研究,2015(01):32-46.

作者简介:张禾禾，2003年11月5日，女，汉族，浙江省温州市瑞安市，本科，学生，思想政治教育

---

[1] 数据来源：http://www.electionstudies.org/