多元共治的噪声污染防治监管模式探究

赵佳秋

包头市生态环境局综合保障中心内蒙古包头市014060

摘要：噪声污染是指超过噪声排放标准或未采取法定防控措施产生的噪声，干扰周围民众正常生活、工作、学习的现象，来源于交通运输、建筑施工、工业生产、社会生活等，具有时段性、突发性、随机性等特点，存在取证难、监管难、执法难、维权难等突出问题。目前，噪声污染与大气、水、固废污染成为四害问题，成为治理重点。

关键词：多元共治；噪声污染防治；监管

噪声污染已成为影响生态环境质量重要控制节点，各级政府部门要多措并举、形成合力，有针对性地组织实施先进适用的管理技术措施，与生态文明建设等工作有机结合，实施有效的噪声源治理，减少噪声影响范围，降低噪声污染危害，为人们提供舒适的生活工作环境。

一、噪声污染来源

1、工业噪声。工业生产噪声是指在工业生产中产生的干扰周围生活环境的声音，如冲床、球磨机等机器，由于振动、摩擦、撞击等产生的连续性噪声。

2、建筑施工噪声。其是指在建筑施工中产生的干扰周围生活环境的声音。随着旧城区改造、新建建筑施工等，各种施工机械会产生较高分贝噪声，具有传播范围广、不连续、波动性等特点，且可能伴随昼夜不间断施工等情况。

3、交通运输噪声。它是指交通运输工具在运行时产生的干扰周围生活环境的声音，随着交通基础设施的改善和上路车辆的快速增加，交通运输噪声已成为主要噪声源。

4、社会生活噪声。其是指人为活动产生的除工业、建筑施工、交通运输噪声外的干扰周围生活环境的声音。随着人们的生活愈发多样，吵闹的广场舞、娱乐场所噪声、早晚市喧闹声、临街店铺叫卖声都是噪声组成部分。

二、噪声污染防治监管体制

1、《中华人民共和国噪声污染防治法》规定。噪声污染源多，防治噪声污染涉及面广。根据《中华人民共和国噪声污染防治法》(简称《噪声污染防治》)规定，地方各级人民政府对本行政区域内声环境质量负责，应采取有效措施提高声环境质量。因只有政府才能组织协调各部门工作，协调各种资源，综合施策，稳步推进噪声污染防治。《噪声污染防治法》规定了各部门职责，国务院生态环境主管部门对全国噪声污染防治实行统一监督管理；地方人民政府生态环境主管部门对本行政区域内的噪声污染防治实施统一监督管理；各级住房城乡建设、公安、交通、铁路监督管理等部门应在各自职责范围内，对建筑施工、交通运输、社会生活中噪声污染防治进行监督管理。各部门具体职责在《噪声污染防治法》分章中有明确规定。

2、《关于推动职能部门做好生态环境保护工作的意见》规定。生态环境等部门于2022年10月28日联合印发的《关于推动职能部门做好生态环境保护工作意见》要求，国务院相关职能部门承担重要生态环境保护责任的发展改革、工业和信息化、财政、自然资源、生态环境、住房城乡建设、交通运输、水利、农业农村、商务、市场监管、能源、林草等，根据部门“三定”规定和中办、国办印发的《中央和国家机关生态环境保护责任清单》确定的相关职责，对法规和政策文件进行梳理，明确部门在生态环境保护方面的具体事项。其中，噪声污染防治是一个重要组成部分。

3、《“十四五”噪声污染防治行动计划》规定。为贯彻落实《噪声污染防治法》，按《中共中央国务院关于深入打好污染防治攻坚战意见》，生态环境等单位联合制定了《“十四五”噪声污染防治规划》(简称《行动计划》)。《行动计划》确立了“坚持齐抓共管、社会共治”基本原则，要求发挥制度优势，加强部门协同，强化上下联动，加强公众参与，推动噪声污染防治责任逐步落实，动员全社会集体治理，着力构建政府监管、公司治理、社会组织、公众参与的良好局面。《行动计划》第一条是总体要求，第二条至第十条共有50项具体工作，每项工作列举了各职能部门在噪声污染防治中的分工。

《行动计划》对一些事项未明确责任部门，只规定“各相关部门按职责负责”。其中一些事项为共性事项，如加强噪声污染防治领域执法、增强基层执法能力、加强噪声污染防控管理和技术队伍建设、强化宣传引导；另一部分是需多部门共管或多主体参与事项，如加强工业园区管控、加严噪声敏感建筑物集中区域施工要求、严格经营场所噪声管理、细化公共场所管理要求、推进协同噪声污染防治、优化噪音纠纷解决方法、实施全民行动。此外，尽管一些事项明确了牵头部门，但仍需相关部门参与，如发布噪声污染防治信息、推动落实地方改善声环境质量责任、加强产品质量监管、推进宁静小区建设）、提高噪声振动生态环境标准、推动产品和工程建设标准的制定与修订、开展绿色护考行动。

由于一些涉及机构改革和调整的问题，以及一些具有强烈地方属性问题，地方做法在实践中也有所不同。为尊重实际做法，《噪声污染防治法》也为地方做法留出了空间。例如，《噪声污染防治法》的一些规定由“地方人民政府指定的部门”处罚。《行动计划》明确要求各地要结合噪声污染防治管理实际需求，明确相关部门对噪声污染防治监督管理职责，确定行业主管、执法主体、责任单位、投诉举报方式，并向社会公开；依法明确分工，继续执行。各地区要根据管理需要，组织建立噪声污染防治协调联动机制，加强协同配合、上下联动、信息共享。因地制宜，推动制定本行政区域噪声污染防治行动计划或实施方案，明确任务目标，细化措施要求。

三、噪声污染防治民事责任

《噪声污染防治法》规定，受到噪声侵害的单位与个人有权要求侵权人依法承担民事责任。承担民事责任，可适用《民法典》关于侵权责任的规定。《民法典》以专章形式设定民环境污染及生态破坏责任规则。需注意的是，《噪声污染防治法》使用了“噪声侵害”表述，而不是通常的“噪声污染侵害”，这一规定能尽量避免造成噪声污染才能要求承担民事责任的问题，有利于避免即使噪声达标但扰民问题。这也符合《噪声污染防治法》适当扩大噪声定义的精神，有利于最大限度地保护受噪声侵害的单位和个人合法权益。自2022年1月1日起，最高人民法院《关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》正式实施。人民法院在噪声污染防治工作中的主要职能包括：发挥诉前调解作用；充分发挥审判职能作用，依法公正审理噪声污染纠纷；加强调研；发布典型案例；开展司法宣传。2012年修订的《民事诉讼法》及2014年修订的《环境保护法》将

环境公益民事诉讼制度法律化，2017年修订的《行政诉讼法》将环境公益行政诉讼制度法律化，为噪声污染防治监管提供了必要补充。

四、噪声污染防治治安管理处罚及刑事责任

《噪声污染防治法》规定了治安管理处罚和刑事责任。治安管理违法行为有两类：一是产生社会噪音，通过劝阻、调解、处理无法制止，继续干扰他人正常生活、工作、学习的情形；二是扰乱公共秩序、妨碍社会管理的其他违反治安管理行为。此外，违反《噪声污染防治法》规定，除承担行政和民事责任外，构成犯罪的还应依法承担刑事责任。在噪声污染防治领域，涉及罪名包括生产、销售伪劣产品罪、妨害公务罪、滥用职权罪和玩忽职守罪等。在环境行政执法与刑事司法衔接方面，原环保部和公安部早在2013年就联合制定了《关于加强环保与公安部门执法衔接配合工作意见》。2017年，原环境保护部、公安部、最高人民检察院联合印发了《环境保护行政执法与刑事司法衔接办法》。

五、噪声污染防治的信访投诉

2021年，全国生态环境信访投诉举报管理平台共受理公众举报45万余件，其中噪声扰民占45%，其次为环境污染要素。信访工作是党的群众工作重要组成部分，是党与政府了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心重要工作，也是各级机关、单位及其领导干部和工作人员接受公众监督、改进工作作风重要途径。噪声污染防治领域的信访投诉，应严格按《信访工作条例》规定处理。

参考文献：

[1]袁杰.《中华人民共和国噪声污染防治法》释义[M].北京：中国民主法制出版社，2022:46.