我国食品安全监管的政策变迁——基于间断性均衡框架

於天

上海交通大学国际与公共事务学院2020级 MPA研究生

摘要：自新中国成立以来，我国的食品安全监管政策几经变迁，监管体制、主管机构发生数次变化。本文运用间断性均衡框架，分析了1949-2020年间我国食品安全监管四个不同的政策时期，政策呈现出渐进均衡和间断突变轮替的现象，对政策图景的形成、政策子系统与宏观政治的相互作用、政策垄断的崩溃等进行分析，探究食品安全监管政策变迁的动力机制和发展规律。

关键词：食品安全监管；政策变迁；间断性均衡框架

一、问题提出

食品安全指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害，事关人民群众生活质量、国家经济发展水平以及社会的和谐稳定。习近平总书记指出，能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对执政能力的重大考验。食品安全监管是国家开展食品安全治理的重要工具和手段。本文旨在研究食品安全监管政策变迁过程，探究食品安全监管政策变迁的动力机制和规律。

二、间断性均衡框架及其适用性

（一）间断性均衡框架和政策变迁

公共政策常常在一段时间内没有大的变化或进展，却在某时发生重大的剧烈的变化。政策变迁就是破坏和重构政策垄断的过程。[1]所有的参与者都期望建立有利于自身、排除他人的政策垄断结构，在政策垄断阶段，面对其他利益团体的压力，政策制定者通过抵制变革和渐进调整的方式与之抗衡，政策呈现渐进均衡的特征。[2]一旦政策垄断受到无法抗衡的外部冲击，问题无法在政策子系统政治中得到处理时，便会通过议程切入宏观政治进行重新界定。此时政策垄断遭到破坏，新的政策子系统开始创建，促进正向反馈形成，呈现间断变迁的特征。[3]间断性均衡框架以时间序列或变迁分布来分析变迁模式[4]。偏好和注意力分配是影响政策变迁的因素。在公共政策变迁中，政治制度结构使政策制定者的注意力固定于数量有限的偏好评价维度之上，从而出现结构引致的均衡; 当决策制定者的注意力切换引起政治冲突维度变化时，就会破坏这种均衡引起政策突变，表现为政策变迁过程中间断的均衡。[5]

（二）适用性分析及框架修正

间断性均衡框架为研究公共政策在较长时期内的变迁提供了有效路径，该模型是以有限理性和美国政治制度为基础构建的。[6]我国公共政策的变迁普遍符合渐进与突变相结合的总体规律，在适用时需要进行几点修正：首先，政策变迁的制度环境不同，我国实行人民民主专政的政治制度，不存在代表不同利益集团的政党轮流执政的情况；其次，引起注意力转换的原因需要进行补充，增加体制改革和制度转型这一驱动因子，作出修正如下图所示。

三、我国食品安全监管政策的均衡与间断分析

食品安全监管政策作为一项关系国计民生的基本公共政策，在新中国成立至今这一较长时期内，从计划经济步入市场经济，从“九龙治水”多头共管到机构改革职能合并，经历了四个不同的发展时期。

食品卫生监管模式（1949年-1997年）：在计划经济体制下，解决温饱问题是食品工作的主基调，食品产业由政府统一管理，现代意义上的食品安全理念尚未形成。卫生部门负责食品卫生的监督工作和技术指导，[7]监管主要针对食物中毒和疾病防疫等卫生问题。基于单一、扁平的公共需求形成了单部门主导的监管格局，政策垄断形成。十一届三中全会后，中国食品工业总产值以每年9.3%的速度递增，产业的飞速扩张发展下，监管制度滞后于经济发展的现象凸显。政策形象开始发生变化，但政策垄断格局尚未改变。

多部门共治的混合模式（1998年-2003年）：2001年我国加入世贸组织，带来两大变化：食品大量进口引发安全风险增大，大量出口导致政策议题国际化、政治化。[8]“大头娃娃”劣质奶粉等食品安全事件加速了政策垄断的崩溃。2003年国家食品药品监督管理局成立，新的政策形象形成。

“综合协调、分段监管”式监管（2004年-2012年）：按照一个环节一个部门负责的原则，区分农业、质检、工商、卫生、食药等部门职能，由地方政府作为区域食品安全责任主体，正式确立了综合协调与分段监管相结合的食品安全监管体制，[9]在一定程度上厘清了权责，食品安全短期内有较大提升。但在实践中多头监管政策规范相悖、执法程序不同、执法标准不一等矛盾突出，2008年“三鹿奶粉”事件引起广泛争议，政策垄断再次崩溃。2010年，国家食品安全委员会成立，统筹指导食品安全工作。

统一性、综合性食品安全治理（2013年至今）：随着国家治理能力和治理体系的现代化，食品安全监管进入新阶段。上海市2014年启动市场监管体制改革，原工商、质监、食药监三局合并成立市场监管局，推进“多合一”综合执法体制改革。《食品安全法》明确实施风险分级管理、通过国家统一食品安全信息平台进行信息公开、食品安全违法行为惩罚性赔偿等监管手段，并首次对网络食品交易提出监管要求。[10]2017年起上海市推动食品安全“智慧监管”，加快建立科学完善的食品药品安全治理体系。借助制度改革和技术手段，分段式监管中职能不清、权责不明等问题得到解决。

四、结论

我国食品安全监管政策变迁的动因特色鲜明，政策形象的形成和改变与制度变革密切联系，利益集团之外的社会参与者对政策议程的开启具有重要影响。随着经济社会发展水平与现行政策之间的差距不断扩大，矛盾冲突日益增多，在市场失序和突发事件的共同冲击下形成开启政策议程的契机，政策垄断崩溃，发生政策突变。我国通过对食品安全监管体制和治理体系的调整、完善，客观上已经取得了一定的成效。习近平总书记提出了食品药品监管的“四个最严”，当前面对新时代、新形势、新任务，必须想在前、走在前、做在前，探索深化智能化、信息化监管路径，拓展“智慧监管”边界，不断提升食品安全治理能力，完善现代化治理体系。

参考文献

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［2］弗兰克·鲍姆加特纳，布赖恩·琼斯著，曹堂哲等译．美国政治中的议程与不稳定性[Ｍ]．北京：北京大学出版社，2011．4-29．

［3］刘开君．公共政策变迁间断——平衡模型的修正及应用[J]．北京社会科学，2016，(11)：114．

［4］李健．间断均衡视角下的政社关系变迁：基于1950—2017年我国社会组织政策考察[J]．中国行政管理，2018，(12)：66-71．

［5］布赖恩·琼斯著，李丹阳译．再思民主政治中的决策制定：注意力、选择和公共政策[M]．北京: 北京大学出版社，2010．19-24．

［6］黄新华，赵荷花．食品安全监管政策变迁的非线性解释——基于间断均衡理论的检验与修正[J]．行政论坛．2020，27(05) ：61．

［7］颜海娜，聂勇浩.制度选择的逻辑——我国食品安全监管体制的演变[J]．公共管理学报，2009，(3)：12-25．

［8］［9］胡颖廉．改革开放40年中国食品安全监管体制和机构演进[J]．中国食品药品监管．2018，(10) ：13-16．

［10］张景淇．中国食品安全监管制度变迁路径与动力研究[D]．甘肃：兰州大学，2020．

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