环保组织提起环境民事公益诉讼的困境与突破——以“泰州天价环保赔偿案”为视角

王丽

西北政法大学 陕西省西安市 710000

内容摘要：2015年新《环境保护法》的生效，使环保组织提起环境民事公益诉讼的主体资格在立法上得到进一步确认，各地也都取得了一些可观的成就。然而不容乐观的是，在实践中诸如僵化的登记管理体制，自身独立性较差，符合条件的主体过少以及环保组织本身的内部条件限制，仍然阻碍着环保组织的进一步发展。本文以2014年的泰州天价环保赔偿（以下简称“泰州案”）为例进行分析，并借鉴国外相关立法，指出我国环保组织提起环境民事公益诉讼的发展前景。我国有必要创新环保组织的管理机制，放宽原告的资格限制，对环保组织进行多方面的支持，从而为早日实现“蓝天梦”提供助力。

关键词：环境民事公益诉讼 环保组织 原告资格 管理机制

一、“泰州案”基本案情

2012年1月至2013年2月，在这一年多的时间里，被告常隆等六家企业将生产过程中产生的总计2.5万余吨的危险废物，以每吨几十元到一百元不等的价格，交给没有危险废物处理资质的相关公司去处理，使大量的危险废物排进泰兴市的河流中，造成了水体的严重污染。2014年8月，六家公司主管及直接责任人被判处五年以下有期徒刑，并处数额不等的罚金。同时，六家化工企业也被追究民事赔偿责任。2014年9月，泰州市环保联合会向泰州市中级人民法院提起环境民事公益诉讼，之后泰州市中级人民法院作出一审判决，六家被告企业不仅需要赔偿1.6亿余元的环境修复的费用，还要承担该案数十万元的鉴定评估费用和诉讼费用。2014年12月，江苏省高级人民法院二审维持原一审判决，并对义务的履行方式进行了调整。2016年1月，最高人民法院经审查，依法驳回了泰兴锦汇化工有限公司提出的再审申请，这个结果就意味着，诉讼资源用尽，六家企业最终应依据江苏省高级人民法院作出的二审判决，必须要承担环境修复的费用与责任。

该案在当年备受社会瞩目是由于上亿的赔偿数额，因而后来被称为环境公益诉讼史上具有标志意义的案件。历经一审、二审以及再审，其中备受关注的争论焦点之一在于人民法院认定泰州市环保联合会具有原告主体资格，是否具有法律依据，即泰州市环保联合会是否为本案的适格主体。为何会出现如此大的争议？究其原因，在于2012年的《民事诉讼法》第55条规定中的“法律规定的机关和有关组织”的内涵并不明确，对此法官享有较大的自由解释和裁量权。

经审理查明，泰州市中级人民法院认定，泰州市环保联合会是2014年2月在泰州市民政局登记成立的社会组织，其于2014年8月依据《民事诉讼法》第55条的规定提起本案的环境民事公益诉讼，具有充足的法律依据。而再审申请人提出的2015年起施行的《环境保护法》不能适用于本案。因为一般来说，法无溯及力，笔者认同人民法院所阐述的观点。“泰州案”发生于2014年9月，距离泰州市环保联合会成立不足5年，但因为此时新环保法并未出台，即使再审申请人提起再审申请时新环保法已经实施，也不能适用于该案。这就是法理中的“法无溯及力原则”。

二、环保组织提起环境民事公益诉讼的窘境

环保组织作为法定的环境民事公益诉讼的提出主体，具有一些天然的优势，尽管如此，但我们不得不承认，目前环保组织提起环境民事公益诉讼，还是面临着一定程度上的窘境。

（一）僵化的政府登记管理体制，独立性差

根据《社会企业登记管理条例》第9条，如果想申请社会团体，那么应该由发起人向登记机关申请登记注册，并经过主管业务单位的审批。在中国，民政部门和行业主管部门一起对环保组织构成了双重管理制度。这第一道门槛经业务主管部门审查同意，就已经把许多环保组织拒之门外。

根据《2008年中国环保民间组织发展报告》，我国目前共有三千多家经过正式登记的民间环保组织。¹而其中大部分的环保组织都是由政府发起设立，因而不得不依赖于政府，导致的结果便是这些环保组织在实践中参与环境民事公益诉讼的热情不高，独立性不强。

（二）符合起诉条件的法定主体少

《解释》中的第2条至第4条，对新《环境保护法》第58条做了进一步的明确规定，但这几个条件似乎过于严苛。因为这其中仍然包含了几个基本条件:第一，在设区的市级以上民政部门登记；第二，致力于从事环境公益活动；第三，时间在五年以上并且没有违法记录。根据新《环境保护法》的规定，全国范围内符合条件的环保组织有三百多家。乍一看，数量确实不少。但根据我国的行政区域结构平均下来，每个省（自治区、直辖市）也不过10多家。

（三）诉讼费用负担

众所周知，诉讼费用是困扰民事法律体系的难题之一。而诉讼费用负担恰恰是环保组织提起环境民事公益诉讼过程中所面临的最大的阻碍。虽然“解释”第33条和第22条分别对原告起诉时缓交诉讼费和败诉时免交诉讼费做出了规定，但根据“解释”，要想减免诉讼费用，就应同时满足三个条件，分别是原告提出诉讼费用减免的申请、原告申请符合法定的条件、经法院审查同意。这一系列条件，就使得诉讼费用的减免在实践中操作繁杂，法官的自由裁量空间大，且结果在一定程度上充满了变数。

三、环保组织提起环境民事公益诉讼的域外经验

（一）美国

环境公益诉讼，也被美国民众称为“环境公民诉讼”。顾名思义，即任何自然人、法人或其他组织，认为有人侵犯了环境公共利益，都可以自己的名义，作为环境公益诉讼的原告，提起环境公益诉讼，但这里却并不能简单地理解为任何人。为了防止诉权的滥用，美国法律对原告资格做了三方面的限制：实际损害、因果关系和可补偿性。首次作出环境公民诉讼规定的是1970年的《清洁空气法》，在此后的几十年间逐步完善，现已成为世界范围内环境公益诉讼制度较为完善的国家。即使是当今法律系统足够完善的美国，对于环境公益诉讼原告资格的规定，美国也经历了一个比较漫长的过程。即从一开始的严格限制，到后来的逐渐放宽。

（二）德国

众所周知，大陆法系国家的典型代表是德国，而德国的环境公益诉讼则主要是采取了“团体诉讼”的方式来进行。德国的“团体诉讼”，是指根据德国法律的规定，拥有权利能力的公益组织或者团体，在社会公共环境权益受到侵害时，向法院请求撤销违法行为的一种诉讼制度。据此，我们可以从中看出，德国团体诉讼起到了制止违法行为和预防保护的功效，而不是普通的对受害者的补偿和对违法者的制裁。德国的民事公益诉讼制度涉及范围之广，可以说是涵盖了社会生活的各个领域，而且主体范围也较宽松。比如，德国的《民事诉讼法》第637条规定，由检察机关提起的民事公益诉讼，若检察机关胜诉，则由败诉方负担诉讼费用；如发生败诉的情况，则法院应当作出判决，判定由国库来负担该案的诉讼费用。

四、环保组织提起环境民事公益诉讼的展望

在实践中，我们不得不承认环保组织提起环境民事公益诉讼存在着诸多问题，但发现问题只是第一步，更重要的是解决问题。有了国外做法的借鉴和实务中的鲜明例子，我们不难找出突破重围的方法。

（一）完善与创新管理模式

政府与行业主管部门的双重管理机制挫伤了环保组织的积极性，严重地限制了环保组织的发展，为此笔者认为，第一，应该实行自愿登记制，是否登记不再是衡量环保组织合法与否的标准。第二，政府应将对环保组织的监督放权给司法机关和社会公众，减少政府对其的不正当的过多干预。第三，同一行政区域内，只登记一家社会团体，业务范围相同或相似的社会团体不得重复登记，对于这种不竞争原则应予以取消，在环保组织间引入竞争机制，以激励环保组织的壮大。

（二）逐步放宽原告资格条件限制

与其他群体提起环境民事公益诉讼相比，环保组织的诸多优势尽显无疑。其优势体现在专业性、公益性、群众基础性等各方面，正是这些有事的存在，使得环保组织在提起环境民事公益诉讼的群体中，扮演着不可或缺的重要角色。当前苛刻的条件将环保组织限定在300多家，这对于幅员辽阔、面积广大的我国来说，无疑是凤毛麟角。笔者认为，应逐步放宽环保组织的起诉条件，将更多的环保组织纳入到起诉主体中，借助环保组织的社会影响力，激发全社会参与保护环境的热情，从而投身于环保行动中。

（三）设立专项基金，提供资金支持

从2018年1月开始，生态环境损害赔偿制度首次在我国实行。不仅如此，九三学社中央在今年全国召开“两会”期间，提出建立国家环境公益诉讼基金的建议。²

笔者认为，建立环境公益诉讼专项基金，才是未来需要探索的良径。值得注意的是，专项基金应该专款专用，主要用于诉讼过程中的案件受理费、鉴定费、检验费等费用，严格其申请与审批程序。由基金会对人民法院判决执行的生态环境损害赔偿金进行管理，用于治理项目和修复环境。在基金的使用监督方面，应实现所有资金去向信息公开，定期审计监督，接受社会监督，以确保基金的合法使用。

结 语

我国的环境公益诉讼才刚刚起步，在法治不够健全、缺乏统一的适用标准时，泰州市中级人民法院做出了一个很好的榜样。不惧压力，从维护社会公众的环境权益角度出发，敢于运用自身的裁量权，同污染企业做斗争。但环保组织在提起环境民事公益诉讼的过程当中，仍然存在诸多问题，需要进一步完善与改进。为了解决这个问题，不仅要实现外部法律机制的建设，还要环保组织加强自身建设，做到齐头并进，这样才能为环境公益诉讼的进行锦上添花。笔者简要阐明了当前存在的问题，并针对性地提出自己的见解和看法。因为本科阶段知识储量不足，视野局限，可能存在一些瑕疵和漏洞，但笔者还是希望为我国环境发展贡献一份自己的力量。

参考文献

[1]李楯：《环境公益诉讼观察报告》，法律出版社2016年版。

[2]陈小平、潘善斌、潘志成：《环境民事公益诉讼的理论与实践探索》，法律出版社2016年版。

[3]傅贤国：《环境民事公益诉讼制度研究》，法律出版社2016年版。

[4]吕忠梅：《环境公益诉讼：中美之比较》，法律出版社2009年版。

[5]徐祥民、胡中华、梅宏：《环境公益诉讼研究》，法制出版社2009年版。

[6]杨雅妮：《环境民事公益诉讼原告资格解读》，载《湖北民族学院学报(哲学社会科学版)》2018年第1期。

[7]徐以祥、周骁然：《论环境民事公益诉讼目的及其解释适用——以“常州毒地”公益诉讼案一审判决为切入点》，载《中国人口·资源与环境》2017年第12期。

[8]王子越：《环保组织提起环境民事公益诉讼的困境与完善——以泰州“天价”环境公益诉讼案为视角》，载《法制博览》2017年第7期。

作者简介：

王丽（1995.9-），女，汉族，籍贯：安徽砀山人，西北政法大学民商法学院，18级在读研究生，硕士学位，专业：民事诉讼法学，研究方向：民事诉讼法。

1别涛：《环境公益诉讼立法的新起点——民诉法修改之评析与环保法修改之建议》，载《法学评论》2013年第1期，第101页。

2张林鸿、葛曹宏阳：《生态环境损害赔偿磋商的法律困境与制度跟进——以全国首例生态环境损害赔偿磋商案展开》，载《华侨大学学报(哲学社会科学版)》2018年第1期，第78页。

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