论农村宅基地使用权流转的法律规制

章元珍陈轶*

章元珍陈轶*（富阳市人民检察院浙江富阳311400）

中图分类号：D922.3文献标识码：A文章编号：41-1413（2012）02-0000-01

浙江省法学会2011年法学研究课题（编号2011NC49）

摘要：本文是浙江省法学会2011年法学研究课题的一部分，主要分析了当前农村宅基地使用权行使中存在的问题，提出了农村宅基地使用权流转的基本设想。

关键词：农村宅基地；使用权；流转；法律规制

我国现阶段对于宅基地的所有权的规定是国家或集体所有，农民对宅基地只有使用权，且该使用权如需转让还必须满足“宅基地使用权随宅基地上建造的房屋及其他建筑物所有权的转移而转让；受让人必须是本集体经济组织的成员”等条件。显而易见，这些条件极大的限制了宅基地使用权流转。对于一般经济条件的农民来说，手上最有价值的财产莫过于房屋及宅基地，但却不能把其快速的转化为资本，这钳制了农民原始资本的快速融取，抬高了农民创业致富的资本门槛，如果要普遍的激发农村经济的发展，充分调动农民创业、致富的积极性，那么赋予农村宅基地使用权流转的权能势在必行。

一、我国农村宅基地使用权流转的合理性分析

（一）从法理角度分析，对农村宅基地使用权的流转限制存在瑕疵

我国法律规定公民享有对自己财产处分的权利，包括赠与、出卖、互易等方式。我国农村宅基地上的房屋属于农民的个人财产，但是由于房屋和宅基地的捆绑，出现了一个纵使宅基地上的房屋是农民的个人财产，却也不能自由处分的结果。

根据民法中的平等原则，“农村宅基地使用权”应当和“城市土地使用权”拥有相等的权利。在城市中，土地使用权人取得房屋所有权后就可以自由转让，而农民的在合法取得宅基地上的房屋所有权以后面对的确是限制性极强的法律束缚。秉赋同样功能和目的的“城市土地使用权”和“农村宅基地使用权”却拥有大不相同的流转空间。

（二）从经济角度看，允许农村宅基地使用权流转有利于发展农村经济，增加农民收入

1、要实现资本的增长，需要资金或者将现有的固定资产以货币化形式予以流转，体现资产的市场价值。要实现农民资产效率的最大化和经济收入增长，就亟需将农村宅基地使用权的流转作为有效的融资手段予以肯定。但是根据我国法律政策的规定，农民的宅基地使用权只可以在本集体经济组织进行买卖、抵押等。这样的范围的限定过于狭隘，无疑是变相的将宅基地使用权排斥在市场经济圈之外。农民的主要物质资源是房屋和土地，建立有效的农村资源转化利用机制，从短期来看，通过房屋租赁、转让、抵押所获得的租金、转让收益、周转资金直接或间接增加农民财产性收入。从长远来看可以使得农民手中这一较为丰厚的资源得以享有充分的自主权，为农民提供有效可行的融资途径，刺激农民投入市场经济运作的积极性。

2、现阶段农村土地资源配置不合理的现象在大多数农村存在，宅基地闲置、房屋建筑面积超标等等，都造成土地资源的巨大浪费。在引入宅基地流转制度后，运用市场的调节机制来自我修复当前宅基地下的土地资源，最终达到盘活宅基地存量、优化土地资源配置，提升农村土地的利用率和价值的目的。

（三）从社会角度看，农村宅基地使用权的流转是适应现阶段国情的需要

1、我国城市化步伐逐年加快，大量农民涌向城市，由于各种原因，他们有的选择了在定居在城市，打算卖掉农村的房屋。而部分城市居民则向往农村田园式的生活而打算或看中了农村房屋的升值潜力，从而计划在农村买房，所以城乡人口的对合性流动日益增大。虽然小产权房的买卖是国家明令禁止的，但是在我国市场经济的运作下，不纳入法律规制的农村宅基地使用权交易每天都在上演，并且日趋频繁，因此，在这种形势下放开农村宅基地使用权的自由流转是迎合时宜的，也是有所必要的。

2、现阶段相较于我国城市住宅用地使用权的争夺不断，价格持续走高的场面，农村宅基地使用权市场交易的冷清与之形成了鲜明的对比。而这对矛盾其实在某种程度上存在着互补互助的关系，农民的房子想出售却苦于政策限定，居民无奈房价偏高以致一房难求，倘若将二者予以中和，那么就可以极大缓解城市用地的矛盾，并且不需要占用其他资源。同时，由于农村宅基地使用权相对于城市住宅用地的使用权在市场上的价格较低，在市场经济的杠杆下可以有效拉低商品房的价格，从而缓解城市中低收入家庭购房困难这一难题，又为平稳房价，维护社会稳定，保障人民利益等各个方面起到积极的作用。

3、目前，我国农村宅基地使用权继承上还存有若干问题。首先是不与被继承人一起生活的本集体组织成员对被继承人宅基地使用权的继承，此时他有两个可能获得宅基地使用权的身份，即继承人和集体成员。当继承人已经拥有一处宅基地，且拥有继承权并发生继承，此时继承人是否还能继续继承？宅基地的特性一是“一户一宅”，二是身份性。如果继承则有违“一户一宅”原则，而不继承又不符合《继承法》的规定，如此便陷入了尴尬的局面。其次如果继承人是城镇居民，那么发生继承也会出现宅基地使用权外流的状况。所以只有将我国宅基地使用权纳入至到市场流转领域，破除其使用者身份性的限制，才能解决继承上的尴尬境地。

二、我国农村宅基地使用权流转的法律规制

（一）建立适应我国现状的农村宅基地使用权流转法律制度

目前我国对于农村宅基地实用流转制度的相关规定还是比较粗、散，并没有形成严密的体系，也没有统一的协调性。为保障宅基地使用权流转能够顺利进行，首先应当完善对宅基地相关制度的规定，清理现有规范中互相冲突的规定，并重新对宅基地的权利归属、取得、处分权限以及法律责任等等作出详密的规定。其次针对宅基地使用权流转已成为趋势的情况，法律应明确规定允许宅基地使用权的流转，取消对流转主体的限制即允许宅基地使用权在市场规律调节下自由流转。不过这里值得注意的是我国实行的是社会主义市场经济，其基本前提是由人民当家作主，因此，我国也应当有适合与我国现阶段发展现状的农村宅基地使用权流转的法律制度，既要吸收国外的有益经验，又要立足于本国的基础上有所创新。

（二）农村宅基地使用权流转制度的基本构想

1、农村宅基地使用权流转的基本原则

（1）应遵循保护宅基地与合理使用宅基地并重的原则

土地资源是一种稀缺、有限的资源，是人赖以生存的资源，宅基地使用者对宅基地的使用，直接关系到土地价值的维系，因此国家在处理宅基地使用权问题时必须实行严格的土地用途管理制度，明确规定宅基地使用者非经允许不得擅自变更宅基地的用途。同时，对宅基地应当进行保护，做到珍惜并合理利用每一寸土地。

（2）权力与义务同时转移的原则

该原则又称“认地不认人”原则，即土地使用者转让土地使用权时，与土地使用权合同相对应的权利、义务亦随之转让。权力和义务作为宅基地使用权转让的核心内容，自然有必要予以同时转移。不管是转让者和受转让者，只要权利和义务两端的天平砝码转让中存在不对等，那就是不公平。

（3）应遵循宅基地的使用权与房屋所有权一体化原则

遵循宅基地使用权与房屋所有权一体化原则是由宅基地及其上的房屋在物理上不可分割的性质决定的，即“地随房走”。宅基地是房屋的承载体，房屋又是宅基地价值的外在表现。因此，农村的房屋所有权转让时,其宅基地使用权必须随之转移,反之亦然。

（4）农村宅基地使用权有期限原则

《物权法》明确将宅基地使用权界定为一种用益物权。从理论上讲,他物权的存在都是有期限的。农村宅基地使用权的转让应当遵循有期限原则。参照城市国有土地上的住房土地使用权期限为70年的规定，农村宅基地使用权的期限也可以参考规定为70年。

2、流转的方式

（1）转让

宅基地使用权的转让指当事人约定一方转让宅基地使用权和房屋所有权，他方支付相应价金的行为。同时，宅基地使用权的转让合同签订以后，还必须向村集体资产管理委员登记备案。为防止民无居所，在转让宅基地使用权前应经过村集体资产管理委员会审查，在确定转让宅基地使用权的居民在村集体外有属于自己的住所后方可同意转让。当然，转让宅基地使用权和房屋所有权的农户，除其宅基地面积未达标外，不得再向村集体申请宅基地。

（2）租赁

宅基地使用权的租赁指宅基地使用权人作为出租人将其宅基地出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。宅基地的租赁在书面合同签订以后，还必须向集体资产管理委员会审查并登记备案。合法的宅基地租赁合同自签订时生效，但当事人另有约定的除外。同时，为防止宅基地使用权人以出租为目的，在宅基地上杂乱无章的建房，村集体应制定房屋建设的总体规划。

（3）抵押

合法的宅基地使用权人以不转移占有的方式向抵押权人提供债务的履行担保的行为。当债务人不履行债务时，抵押权人有权就抵押的宅基地使用权所拍卖的价款有优先受偿的权利。宅基地使用权的抵押权的设立除了有抵押双方签订的合同外，还必须由抵押人凭有效的房屋所有权证书和土地使用权证书会同抵押权人到村集体资产管理委员会办理抵押登记手续。

（4）继承与赠与

在目前我国的实践中，宅基地使用权人的宅基地使用权向本集体内的村民赠与或者由本集体内的村民继承一般都被认可。而宅基地使用权人向本村集体以外的人员实行上述行为时不被承认该行为的法律效力。而宅基地使用权可以自由流转以后，其本身就是一种可以任意处分的财产，只要宅基地使用权人同意，继承人或者被赠与人同意，那么便可以进行流转。当然，在这种情况下，也应当参考城市商业住房的流转模式，向村集体缴纳一定比例的税金，作为防止以此种方式进行宅基地使用权的恶意流转的屏障。