对提升基层检察机关化解矛盾纠纷能力的思考

【摘要】如何提高检察机关化解矛盾纠纷的能力，是当前检察机关的一个重要课题。检察机关的接待部门担负着受理群众来信来访、举报控告、咨询求助等多项职能，提高信访接待环节化解矛盾纠纷的能力，对提高检察机关化解矛盾纠纷能力有着十分重要的意义。
【关键词】信访接待 矛盾纠纷 能力
一、基层检察机关信访接待过程中面临的突出问题
一是大部分信访案件不属于检察机关管辖。很多信访群众是出于对检察机关的信任而来反映问题，认为检察机关可以监督公安、司法、行政机关的工作，即使所反映的问题不属于检察机关管辖，仍坚持要求由检察机关去联系解决问题。二是到多个部门信访的情况突出。信访人一方面对司法机关职能管辖和分工不明确，另一方面认为越级信访、重复信访、多头信访有利于问题解决，造成同一线索层层批转，耗费大量时间。三是群众的维权意识日益提高。具体表现在民事行政申诉案件和立案监督案件数量居高不下。民事行政申诉案件中，申诉人因法官的执法作风生硬、对处理结果解释不到位而进行申诉的案件大幅增长。立案监督案件主要是由于公安机关在办理刑事案件过程中，个别民警执法水平不高、责任心不强，而导致群众对公安机关的不立案决定或对不该立案却立案的处理决定不服，来找检察机关申请立案监督。四是缠诉缠访、上访老户的问题仍然难以彻底解决。有的信访人由于案件在经过调查后没有达到其预想结果，反复到检察机关信访，还有的当事人通过信访获得了经济补偿后仍不满足，提出了更多的要求。五是精神障碍者来访问题逐渐突出。精神障碍患者对信访问题往往固执己见、盲目自信，按照自己的想法据理力争，给检察机关的信访接待能力提出了新的挑战。
二、基层检察机关在处理信访事项中工作局面被动的原因
1、信访机制不够健全
一是信访信息采集尚未制度化。缺乏对可能出现信访事项的环节进行事前信息统计，无法及时针对可能存在的信访案件提前做好准备措施。二是信访事项处理协调机制不够健全。在处理信访案件时，检察机关与公安机关、法院以及行政机关之间尚未建立起固定的协调机制，导致各部门信访信息的不对等。三是特殊信访事项的处理缺乏有效的制度化措施。特殊信访事项主要是指无理缠访、闹访以及一定数量的精神病人来访。各院对于此类特殊的信访事项，目前只能从稳定大局的角度出发，进行耐心接待，并力所能及的为其中的弱势群体排忧解难，但缺乏有效的能够彻底解决问题的制度性措施。四是“案结事了”缺乏标准。理论上讲，“案结事了”应是做到信访案件按照法律程序做到结案，当事人不再上访，矛盾纠纷得到彻底化解。但 “案结” 是一种客观标准，“事了”却是主观标准，多数无理缠访案件中都存在着当事人诉求得不到满足就不断地上访，导致“案结”但“事不了”。
2、信访制度落实不够到位
一是首办责任制的落实不到位。有的检察院内部对“首办责任制”的认识参差不齐，“息诉责任人”不明确，有些部门在办案中重办案、轻息诉，而在相关法律制度、规定中，又要求答复工作由控申部门来完成，有违“首办责任制”谁主管谁负责、谁承办谁负责的基本要求。
二是公开听证制度难以普遍实施。基层检察院采用公开听证方式解决信访案件的案例极少，公开听证制度难以在基层院得到充分落实，一方面因为公开听证会的召开所涉单位人员众多，需要动用大量的人力物力资源，另一方面公开听证是对检察机关执法能力的公开考验，直接影响到检察机关在人民群众中的形象，实践中只能作为在穷尽其它方法仍然难以息诉罢访情况下才采取的做法。
3、干警信访接待能力尚需进一步提高。
一方面接待干警综合素质参差不齐，缺乏把执法办案和释法说理、做思想工作结合起来的能力。另一方面，有的接待干警缺乏执法为民的信访意识，在接待时缺乏倾听的耐心、解决问题的决心，对待信访人采取冷、横、硬、推的态度，对信访人所反映的问题久拖不办，损害了检察机关的形象。
三、在信访接待环节提高检察机关化解矛盾纠纷能力的对策
1、树立化解矛盾纠纷的三种执法理念
在检察实践中，执法观念是检察机关和检察人员执法活动的内在的精神动力，能够引导、评价和调节检察机关和执法人员的行为方式，它贯穿于执法实践整个过程并始终对执法活动起着统摄、支配和决定作用。[1]一是树立“以人为本”的执法理念。内在层面上，检察人员要始终保持高度的责任心，将解决信访群众的合理诉求作为工作的第一要务；外在层面上，要积极为信访人营造便利优美的接待环境，以提高信访群众的幸福感和满意度。二是树立法治信访的执法理念。将处理涉检信访纳入法治化轨道，在实体上以事实为根据，分清合理诉求、部分合理的诉求以及无理诉求。在程序上，从完善机制、规范程序、确立标准做起，对信访的受理、办理、答复、结案的期限、程序进行制度设计，以程序的公正来推行信访工作的规范化和法治化。三是树立全局本位的执法理念。检察机关应将涉检信访工作纳入党委、人大和政府信访工作的大格局，强化与这些部门的联动机制，提高化解矛盾纠纷的实效性。四是树立注重效率的执法理念。对于信访隐患要超前排查、介入，最大限度的提高信访效率，降低信访成本，努力实现公正和效率的统一。

2、确立信访接待的基本原则
一是“分工负责，归口管理”的原则。进一步规范来访接待、案件办理、案件反馈、息诉等工作程序。在建立健全已有的首办责任制的基础上，努力形成涵盖检察院工作相关环节和部门的首办责任机制。二是依法办理和释法说理相结合的原则。对涉检信访，不管是有理访还是无理访，都要分别情况有针对性的做思想工作，讲明裁决处理的法律依据。三是宽严相济原则。在处理涉检信访工作中，对群众信访中的合理诉求应及时解决，部分有理的部分解决，同时对无理要求要解释到位，对违法缠访闹访人员经劝说无效的，要充分利用好现有法律、法规，依法严肃处置，确立法律的权威。四是实事求是、有错必纠的原则。对事实清楚、证据确凿充分的要维持，对申诉有理、确有错误的要依法纠正。对于有些事实和责任已分不清的案件，只要能查清主要责任是检察机关执法活动造成当事人权益被损害的，就要把主要力量放在如何补救当事人的合法权益上。
3、进一步完善信访接待制度
一是建立初信初访分类处理制度。第一，对于属于检察机关管辖的信访，接待人员应该当场受理，并向来访人讲明其所具有的法律权利和义务，以及信访的法律后果。第二，对于集体访或者告急访，接待人员应加以妥善疏导，并启动处理突发事件应急预案，涉及到其他业务部门的，由控申部门负责人会同相关业务部门共同接待，情况特殊的可以由主管检察长直接接待。第三，对于属于其他机关管辖的信访，接待人员应当向来访人讲解法律的有关规定和检察机关的管辖范围，告知其解决问题的正确方法以及信访途径。第四，对于寻求帮助的来访人员，接待人员要把自己放在与来访人平等的位置，为来访人指明解决问题的途径，在力所能及的范围内帮助解决一些实际问题，同时做好来访人的思想工作。第五，对于特殊信访事项，要依照相关规定办理。对待无理信访，要按照“无理信访，有情解决”的原则来解决问题。一方面做好来访人的思想工作，释明相关法律规定，消除无理信访人员的误解；另一方面对发现信访人员有违法行为的，要及时控制，积极配合有关部门依法进行处理。对于精神病人来访，可以建立精神病人来访登记册，将来访精神病人的个人信息、所反映的问题以及家属或者单位、社区相关负责人的联系方式进行登记备案，确保能够及时联系到相关人员将精神病人领走，并敦促精神病人的监护人做好治疗、看护工作，防止发生危害后果。
二是建立涉检信访信息采集和预警制度。建立信访案件信息收集机制，就是通过多种渠道，同时整合现有的案件信息、工作信息、统计信息资源，对信访案件中出现的倾向性、苗头性、预警性信息和已经发生的涉检信访信息进行分类登记、整理、排查、追踪、调查，制定出切实可行的处理预案，有针对性的提前开展工作。建立信访案件预警机制，就是关口迁移，把工作做在矛盾产生之前，从源头上防范可能产生矛盾纠纷的涉检信访。
三是对重大疑难信访案件实行公开听证制度。公开听证程序应该建立在公开、公平、公正和中立的基础上，听证会上应当允许双方当事人当场陈述、辩论，信访人员可以阐述自己对信访事项的态度和理由，检察机关可以充分阐明办案过程、案件事实及法律依据，供评委评判。由于听证会作出的决定不具有法律强制力，很有可能会出现信访人员对不利于自己的听证结果拒绝接受的问题，要解决这一问题，就要赋予听证结果的法律效力。实践中，可以在听证会结束后，根据听证记录和评委团合议，制作听证报告，提交检委会研究，由检委会作出最终处理决定，使听证结果具有法律效力（法律规定当事人可以向上级机关申请申诉或者复议的信访事项除外）。
四是进一步落实涉检信访依法终结制度。为了摆脱无休止的缠访闹访，必须明确信访案件“案结事了”的标准，实现“息诉罢访”。这里可以参考海淀院的实际做法，信访案件的“案结”就是要做到“三个没有”：没有实体错误，没有程序错误，没有工作失误，确保经过复核终结的信访事项件件事实清楚、证据确凿、程序完备、处理公正。“事了”就是要做到“三个到位”：讲法到位、讲理到位、讲情到位。在明确“案结事了”标准的基础上，依法实行涉检信访依法终结制度。
五是进一步健全和落实首办责任制。首先要树立“大首办”的网络体系和全院一盘棋的工作机制，进一步规范来访接待、案件办理、信息反馈、息诉罢访等工作流程，从制度上体现“谁主管谁负责，谁承办谁负责”的原则，切实做好答复息诉和化解矛盾的工作，保证首办责任制的质量、效率和效果。其次要加强对首办责任的监督考核。将首办责任部门和首办责任人的工作纳入目标量化考核，将每一起信访案件的办案期限、办案结果、息诉情况等作为考核指标，层层落实责任，兑现奖惩措施，从而保证首办责任制工作落到实处。
4、提高信访接待人员的化解矛盾纠纷的能力
首先，强化信访接待人员的职业意识。具体包括以下六个方面的意识：一是要有政治意识、大局意识，有高度的政治敏锐性，服从党和国家工作的大局。二是要有平等意识，信访接待人员要把自己放在与来访者平等的位置。三是要有公正意识，坚持以事实为依据，以法律为准绳。四是要有效率意识，迅速、高效地履行职责，确保信访案件及时高效的得到处理。五是要有执法文明意识，切实改进工作作风，坚决防止和克服方法简单、态度粗暴等问题。

其次，提高信访接待人员的法律素养。要通过集中培训和自学等形式来加强学习，不仅要学习与检察工作密切相关的刑法、刑事诉讼法等法律，还要学习在信访接待过程中经常会遇到的法律法规知识，增强释法析理的能力，耐心的做好法律宣传，帮助来访群众依法合理的表达诉求。
第三，培养信访接待人员的职业道德。在工作中，要以确立服务意识为核心内容，加强自身修养，约束自身言行，遵守工作纪律，树立忠诚、公正、清廉、文明的形象。
第四，规范信访接待人员的工作方法。一是要规范接待来访的方法。接待来访时必须坚持文明接待、热情服务的原则，做到“四心”，即对待来访群众要有热心、耐心、细心、诚心。接待人员不但要弄清楚来访人员反映的问题的时间、地点、涉及的人员、事情的起因、经过和结果，还要了解来访人员的要求、理由和依据，对其反映的问题进行准确的归纳和总结，明确其所反映问题的性质和管辖，并对来访人员反映的问题当场进行处理：对于不属于检察机关管辖的案件，接待人员应告知来访人正确的信访途径及相关法律依据；对于属于检察机关管辖的案件，在依法受理的同时，告知来访人员此案的办理期限及其享有的诉讼权利和义务，以及查询案件结果的方法。二是要规范处理信访案件的方法。处理信访案件时，不但要实体公正，而且要程序公正，确保所办理的案件适用法律正确、依据充分、结论准确。三是要规范答复信访人员的方法，主要是平等、耐心、透明、真诚。平等，就是接待人员要把自己放在与来访人平等的位置，拉近与来访人的距离；耐心，就是接待人员在告知来访人案件结果的同时，要耐心细致的向其解释法律程序及法律依据，让来访人明理知法；透明，就是在不违反保密规定的前提下，将案件的办理过程向来访人公开，让其理解检察机关的处理决定是正确、合法和负责任的，促使其息诉罢访；真诚，就是理解来访人员的困难和苦衷，真诚的为其解决实际问题，消除危害社会和谐的不稳定因素。
【参考文献】
[1]张智辉主编：《中国检察——检察理念与法律监督》第7卷北京大学出版社2004年12月第1版第1页。
（作者单位：北京市朝阳区人民检察院）