土地征收成片开发的模式迭代、运行机制与风险规避

粘 斌

济南市土地征收和综合整治服务中心  山东省济南市  250014

摘要：从城乡规划的崭新视角审视土地征收成片开发策略，其目标在于有效地约束征地范围，同时兼顾经济扩张的实际考量，促使各地在征地决策上展现出更高的谨慎性、科学性和有序性，推动资源的有效利用和集约化，坚决保障民众的合法权益。对于地方土地使用者而言，这项政策无疑增添了新的挑战，不仅提高了用地要求，而且显著复杂了审批流程，特别是在处理特殊项目的土地需求时尤为明显。

关键词：土地征收；成片开发；模式迭代；运行机制；风险规避

1土地征收成片开发报批与实施中的相关问题探讨

1.1公益性比例配比难度不一

关于公益性质用地的比例考量，其受到城市规划、土地利用限制等因素的显著影响，特别是在工业园区的规划中，可纳入的公益性质土地资源相当受限。对于点状项目，周边环境常常以基本农田为主，公益性质用地的融入往往依赖于道路建设，然而公益用地的唯一性使得后续规划操作更具挑战。尽管《土地征收成片开发标准（试用）》允许一定程度的公益比例调整，但“原则上的”40%下限实际上是一个相对严格的指标，而非普遍适用。实际上，即便在城镇开发区域内的公益用地总量达到了40%，但由于分布不均，各区域、功能板块间的公益用地比例差异显著，低于40%的区域并不罕见，尤其在工业园区，这一比例可能低至20%。现有的规划方案显示出，公益性和成片开发政策的初衷并未得到充分实现，公益用地与非公益用地之间的内在联系并不紧密。政策还规定公益用地不能跨方案重复使用，这意味着未来公益用地满足规定比例的可能性将进一步减小。

1.2方案存在调整需求

在实施过程中，地方可能需要对方案进行调整的情况包括以下几点：(1)项目因商业合作或规划变动终止，为确保年度规划目标的达成，原地块需从方案中剔除；(2)新兴开发项目，尤其是一些零散区域，难以形成单个大型开发方案，因此需要整合进现有的规划布局；(3)鉴于公益用地资源的短缺，以及新方案区域与旧有的界限限制，独立的新方案往往无法充分满足公益用地的需求，通过方案重组，可以共享和优化这些资源；(4)已批准的方案可能面临时间紧迫的问题，为了不影响后续审批流程，有时需要延迟执行计划，甚至调整方案的时间框架。如何在保证方案严谨性的同时，确保其实操可行性，是一个亟待深入研究并优化的议题。

1.3征求村民意见难度大、审查难

市县在制定大规模区域开发规划的过程中，通常耗时3至5个月，其中获取村民意见的环节尤为复杂，耗费时间较长。首要挑战源于几个核心因素。首先，农村劳动力大量外流，导致召集全面的村民大会或代表会议变得极为困难。其次，各地村民的自我管理能力和规范化程度差异显著，难以满足法律法规对公开透明度的严格要求。再者，村民的权益保护意识强烈，他们在表达立场时尤为审慎，即使对开发方案并无异议，也可能选择保留态度或者对具体补偿条款提出质疑。与此同时，自然资源管理部门在处理征求意见阶段的审核任务时，面临着两难抉择：如果严格执行实质性审查，可能会遇到难以判断村民会议合规性和真实性的难题；而仅仅进行形式上的核查，又可能引发严重的合法性争议，且自然资源部门作为审核主体，责任重大。

2相应的对策建议

2.1放宽区域限定要求

放宽区域限定要求，是指在土地征收成片开发中，不再将开发范围严格限定在一定区域。传统上，土地征收成片开发往往会将土地开发范围划分为特定的区域，限定在该区域内进行开发建设。但是随着城市发展的需要和多元化的发展模式，放宽区域限定要求已经成为一种新的趋势。当放宽区域限定要求后，土地征收成片开发可以更加灵活地进行规划和布局。开发商不再受限于特定区域，可以根据市场需求和发展趋势，在更广泛的范围内选择土地进行开发。这样一来，可以更大程度地发挥土地资源的效益，提高土地利用率，促进城市发展的多样化。此外，在放宽区域限定要求的同时，也需要加强规划管理和风险控制。开发商在选择开发土地时，需要进行充分的前期调研和风险评估，确保土地开发的可行性和稳定性。同时，政府部门也需要加强监管和引导，做好土地征收成片开发的规划管理工作，防范潜在的风险和问题。总的来说，放宽区域限定要求对土地征收成片开发具有积极的促进作用。通过灵活的规划和布局，可以更好地发挥土地资源的优势，促进城市的可持续发展。但是在实施过程中，仍需要加强管理和控制，确保土地开发的顺利进行，最大程度地避免风险。

2.2简化成片开发的程序要求

1.手续简化：要求将土地征收、规划设计、建设审批等繁琐程序进行简化和整合，简化审批流程，缩短办理时间。2.资金保障：要求政府设立专项资金用于土地征收成片开发项目，确保项目顺利进行。3.制定明确规划：要求明确土地征收成片开发的规划目标和流程，确保项目顺利推进。4.加强监督管理：要求建立完善的监督机制，加强对土地征收成片开发项目执行情况的监督，确保项目合规进行。5.提高效率：要求提高土地征收成片开发项目的开发效率，确保项目快速推进，实现早日落地。

2.3改进公益性用地比例要求

一种解决土地征收成片开发模式中存在的问题的方法是改进公益性用地比例要求。目前，我国对于土地征收后用于公共设施建设的比例要求较低，导致很多地方实施开发后，公共设施缺乏，市民生活质量没有得到应有的改善。因此，可以通过提高公益性用地比例要求，确保土地征收后充分利用土地资源，建设更多的公共设施，提升城市发展的整体质量。同时，为了规范土地征收成片开发模式的运行机制，还需要加强对开发商的监管和约束。在土地征收后的开发过程中，开发商往往会追求经济利益最大化，忽视公共利益和市民的权益。因此，应建立健全监管机制，加强对开发商的监督，确保其按照规划要求进行开发，不得擅自变更土地用途，保障公共设施建设和市民福祉。另外，为了规避土地征收成片开发模式中存在的风险，还可以加强风险评估和预警机制的建设。在土地征收和开发的整个过程中，都存在各种不确定因素和风险，需要及时识别和应对。因此，可以借鉴国际经验，建立起完善的风险评估和预警机制，及时发现和解决问题，保障土地征收成片开发的顺利进行。

2.4完善年度实施计划制度

对于土地征收成片开发的模式来说，完善年度实施计划制度是非常重要的。通过制定详细的年度实施计划，可以有效地规范土地征收和开发的过程，提高工作效率，确保项目按时完成。在制定年度实施计划时，需要充分考虑土地征收的具体情况，包括征收范围、征收对象、开发规划等因素，确保计划的合理性和可行性。年度实施计划制度的完善还包括定期评估和调整。在实施过程中，需要不断监测项目进展，及时发现和解决问题，确保项目按计划顺利推进。同时，也要根据实际情况对年度计划进行调整，保证项目的灵活性和适应性。除了完善年度实施计划制度，土地征收成片开发还需要建立健全的运行机制。这包括明确各部门和责任人的职责，建立有效的沟通协调机制，加强监督和考核，确保各项工作有序进行，协同推动项目的顺利实施。在土地征收成片开发过程中，也存在一定的风险。为了规避风险，除了制定详细的实施计划和建立健全的运行机制外，还需要做好风险评估和预警工作，及时应对可能出现的问题，并制定有效的风险应对措施，保障项目的顺利进行。

3结论

总的来说，土地征收成片开发的模式迭代、运行机制和风险规避是一个动态的过程，需要政府、企业和社会各界的共同努力和参与。只有不断完善和创新，才能使土地征收成片开发更好地为城市发展和人民生活提供支撑和保障。

参考文献：

[1]林超.基于空间规划视角的土地征收成片开发范围划定研究[J].建筑与预算,2021(11):107-109.

[2]屠越栋.从范围划定角度优化上海成片开发方案研究[J].上海国土资源,2022,43(02):30-34.

[3]王龙,詹美旭,景璨,等.空间规划体系下广州土地征收成片开发方案编制思路研究[J].规划师,2022,38(04):33-40

[4]张秋仪,黄莉芸,杨迪,等.空间治理理念下的土地征收成片开发方案实施路径研究[J].规划师,2022,38(04):41-49.