EOD收益来源解析

朱斌琛  

EOD模式的官方定义是2020年《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知（环办科财函[2020]489号》中的规定：以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化，是一种创新性的项目组织实施方式。

EOD项目中的两大难点：产业融合和收益自平衡，本文重点要谈的内容是收益自平衡的前提收益来源。根据国办发〔2021〕40号文，EOD的收益来源边际相当清晰，主要为经营性资源收益、土地资源收益、投资补贴收益、股权回购收益以及PPP模式下政府购买生态服务。

1、经营性资源收益

社会资本通过直接开发利用自然资产、获取相关生态产品的经济价值。可具体分为项目+产业、项目+碳汇、项目+资源三种方式。

（1）项目+产业:指的是采取“生态保护修复+产业导入”方式，利用获得的自然资源资产使用权或特许经营权发展适宜产业。“项目+产业”收益可分以下六类:土地使用收益、草原资源使用收益、森林资源使用收益、海域资源使用收益、矿权使用收益、自主发展产业收益。自主发展产业收益是最直接、最合规的回报，一般包括战略性新兴产业、文旅产业、现代农业、其他服务业等，产业运营收益是EOD项目的初衷，对EOD主体企业运营管理与产业资源导入、招商方面有着很高的要求，是项目的主要收益来源。

（2）项目+碳汇：指的是社会资本可以对投资形成的具有碳汇能力且符合相关要求的生态系统，申请核证碳汇增量并进行交易，通过市场机制获取森林生态价值带来的经济收益。

案例：以浙江安吉西苕溪流域综合治理项目为例，经过流域综合整治、生态化经营和管理，有效提高了竹林的生长量，从而增加了碳储量，打通了碳汇交易通道，成立了全国首个县级竹林碳汇收储交易平台。

（3）项目+资源:指的是通过经政府批准的资源综合利用获得收益等。资源包括水权（区域水权、取水权、灌溉用水户水权）、排污权、用能权等。其中，区域水权交易是EOD项目利用资源获得收益的主要途径。社会资本通过对江河湖泊等水源地或水污染的治理，产出可供市场交易的“水资源”，并将其转化成为可供区域水权交易的“用水总量控制指标”，实现水权交易收益。重点注意：EOD项目实施过程中产生的土石料，河道疏浚产生的淤泥、泥沙，以及优质表土和乡土植物等资源，根据国办发〔2021〕40号文及自然资办发〔2023〕10号文规定：可以由项目实施主体根据经批准的资源利用方案无偿用于本项目工程，纳入成本管理，但不能将其销售收入直接作为项目收益来源；对于剩余部分，由地方政府纳入公共资源交易平台进行销售，销售所得收益进入财政账户后，可以用于地方政府对环境治理项目的投入。

2、土地资源收益

土地资源收益指的是匹配一定的经营性土地收益作为反哺社会资本项目收益的来源。需要重点注意的是，2022年生态环境部印发《生态环保金融支持项目储备库入库指南（试行）》（环办科财〔2022〕6号）进一步明确“不以土地出让收益等返还补助作为项目收益”。所以目前EOD项目无法通过土地出让获取项目收益。但土地指标收益成为土地资源收益的最新突破口，就是运营公司通过对流域周边存量农用地或水利设施进行治理，通过对用地指标集中整治，释放出结余的用地指标，明确“增减挂钩交易指标”规模数量，在省域范围内流转使用，这无疑吸引社会资本可以合规的参与到地方政府的土地增减挂钩。

具体操作路径：

（1）“报批指标规模”：运营公司通过对流域周边存量农用地或水利设施进行治理，通过对用地指标集中整治，释放出结余的用地指标，明确“增减挂钩交易指标”规模数量，报请当地自然资源和规划局同意。

（2）“指标变现”：根据《增减挂钩节余指标流转使用管理暂行办法》，土地指标交易的出让方和受让方为县（市、区）人民政府或政府相关部门。用地指标交易平台为本省土地市场交易平台。由地市所属的自然资源和规划局在“本省土地市场网”提出指标调出申请。通过报价竞拍方式，确定指标调剂对象，下达《指标调剂批复》，结算“土地指标调剂资金”。

（3）“回报资本”：“土地指标调剂资金”经市级财政局，通过专项资金形式，支付给政府平台公司。政府平台公司通过绩效考核，按照“经营服务费”形式，支付合资SPV公司。最后，SPV公司通过股东分红的形式反馈给母公司社会资本方。

3、政策性奖补资金收益

在项目合作期限内投资回报不足的情况下，社会资本可申请政府专项奖补资金、生态修复专项奖补资金等作为项目收益的补充来源。

各部委发布的生态环保专项资金政策主要涉及以下八类：生态环境部（大气污染防治资金、水污染防治资金、土壤污染防治资金、农村环境整治资金）、财政部（重点生态保护修复治理资金）、财政部、城乡建设部（城市管网及污水处理补助资金）、发改（重点流域水环境综合治理专项资金、污染治理和节能减碳专项资金）。

4、股权回购

在项目合作期限回报不足的情况下，分类考量合适方式实现社会资本的投资退出，如：生态类项目完成后移交、部分基础设施类项目与政府责任类项目可以按节点股权转让回购、产业类项目与其他类型具备持续运营类项目可以实施收益与期权的证券化等。

案例：岳阳自贸片区EOD数字经济产业综合体建设项目(投资人+EPC)在回报机制中包括股权回购条款。股权回购条款通常约定，项目合作完成时，由项目公司其他股东（通常是项目业主）进行股权回购，股权回购价格为投资本金加约定收益。这种投资退出方式要考虑国有企业交易相关程序性要求，且股权收购的溢价需要有充分的估值基础，否则风险较大。
5、PPP模式下政府购买生态服务

根据生态环境部关于2022年印发的《入库指南》明确“除规范的PPP项目外，不涉及运营期间政府付费，不以土地出让收益、税收、预期新增财政收入等返还补助作为项目收益”，得出PPP模式是目前EOD项目可通过政府付费收回投资的唯一合法模式。