政府和社会资本合作新机制下国有建筑企业基础设施投资业务发展分析

梅鹏

中铁隧道局集团有限公司 广东省广州市  510000

摘要本文从国有建筑企业投资从业人员视角，在总结政府与社会资本合作“新机制”要点的基础上，对比建筑企业传统基础设施投资模式与“新机制”的差异，并就如何适应政策和市场变化，探索发展“新机制”下的基础设施投资业务进行简要分析。

关键词：新机制  特许经营  建筑企业  基建投资   

一、引言

政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，简称PPP模式）起源于英国，其中第一个P指提供公共产品或公共服务的公共部门，第二个P指提供资金、技术或管理的私营部门，第三个P指公共部门和私营部门之间的合作机制。PPP模式主要应用于基础设施和公共服务领域，通过政府与社会资本合作，实现资源有效共享和风险合理分担，发挥社会资本技术、资本、管理等方面的优势，提高公共服务的质量和效率。

改革开放初期，我国开始探索公私合作，并于上世纪八十年代初引入外资首次以BOT模式建设沙角B电厂项目，至今已近四十年。自2014年开始，国家积极推动PPP模式，项目数量及投资规模迅速攀升。财政部PPP项目库数据显示，截至 2022 年底在库项目总计 14038 个，总投资额20.92 万亿。其中：管理库项目 10346 个，投资额 16.62 万亿；储备清单项目 3692 个，投资额 4.30 万亿。

经过近10年快速发展，PPP模式一定程度上突破了政府财力不足的困境，解决了基础设施项目融资难题，分散了投资及合作风险，提高了建设管理效率，起到了加快基础设施建设、改善公共服务、拉动投资的重要作用。同时，也逐渐暴露出增加政府债务隐患、包装项目降低质量、国企买单风险累积、民营资本入场不积极、履约情况不理想等诸多问题，最终走到了不改不行的艰难境地。自2023年2月开始的PPP清理核查，按下了PPP模式暂停键，最终以2023年11月《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）的发布为标志，政府与社会资本合作进入了“新机制”的崭新阶段。

笔者作为一个在国有建筑企业长期从事基础设施投资的从业人员，拟从新旧机制对比入手，就国有建筑企业在“新机制”下如何拓展投资业务进行简要的分析。

二、“新机制”的要点及思考

“115号文”共18条，并附《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》，文件对政府和社会资本合作的实施模式、实施主体、运营期限、操作流程等关键性问题做出了明确的规定。

2.1  “新机制”要点

要点一：聚焦使用者付费，全部采用特许经营模式。明确只有能通过使用者付费保持项目经营收入“正现金流”，并能获取一定投资回报的项目，才能采用PPP模式。过去可行的政府付费及运营收入不足、财政提供缺口补助的模式，将不能实施。同时，明确今后PPP项目全部采取特许经营模式，以保障社会资本通过特许经营权获得稳定的使用者付费收入，从而回收成本实现收益。

要点二：优先选择民营企业参与，项目清单动态更新。提出“坚持初衷、回归本源”、“最大程度鼓励民营企业参与”，根据项目公共属性、市场化程度的不同，明确了应由民营企业独资或控股、持股不低于35%、创造条件支持参与等差异化原则，并制定了项目清单。充分体现了对民企参与的支持，回归到PPP模式利用社会资本提高公共产品供给效率的本源，对于进一步吸引民间资本具有重要意义。

要点三：严格控制政府债务，只能合规补贴运营。强调“严防新增地方政府隐性债务”，可“在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。”对于使用者付费收入难以满足收益要求的项目，财政可通过预算内资金在建设期给予投资支持，运营期给予运营补贴，其他则一律禁止。这就要求地方政府必须量力而行，量入而出，有效防止形成隐性债务。

要点四：压实主体责任，规范实施强化监管。明确国家发改委作为特许经营的主管部门，财政部门将聚焦于预算管理、政府债务管理和财会监督。后续国家发改委将进一步制定特许经营方案编写大纲、协议范本和实施细则，地方发改委综合协调，严格把关项目特许经营方案，依法依规履行项目审批、核准或备案职责。要求地方政府压实主体责任，完善工作机制，及时修订完善相关制度文件，依托全国投资项目在线审批监管平台做好常态化信息披露，失信信息纳入全国信用信息共享平台。上述规定既明确了不同层级不同主体的职责，又提出了保障实施、强化监管的具体措施，具有很强的针对性和实践意义。

要点五：鼓励创新创效，超额收益归投资人。特许经营者在保障项目质量和产出（服务）效果的前提下，通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有。这种利益机制的约定，将促进企业积极推进技术创新、管理提升、降本增效，进一步提升项目综合效益。

要点六：延长特许经营期限，长周期也是“双刃剑”。明确特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期长的项目还可以适当延长。与原来的最长30年相比，“新机制”进一步放宽特许经营期限，从时间维度上给予投资人更多的收益空间，有助于提升项目的经济性。同时，更长的经营期也意味着政策、市场等多方面的风险，对企业的综合能力提出了更高的要求。

要点七：鼓励盘活存量资产，形成投资良性循环。模式上，明确点到转让－运营－移交（TOT）模式，鼓励符合条件的国有企业规范参与盘活存量资产。重点领域上，专门提及了城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。再次明确“积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）”，与2022年国务院办公厅《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》保持了政策连贯性。这将有助于向市场提供更多优质的特许经营资产，并为社会资本退出提供了丰富的通道。

2.2 针对“新机制”的几点思考

一是项目质量能否充分保障。“新机制”只允许特许经营，项目数量及规模必将大幅减少，能够完全通过使用者付费满足投资人收益要求的项目更是稀缺。地方平台存在资产扩张和效益提升需求，最优质的特许经营项目极有可能由平台公司直接投建，而不会到社会层面寻求投资合作。

二是政策支持能否积极跟上。“新机制”虽然允许政府在建设期给予投资支持，但强调要严防新增隐性债、符合政策法规要求以及一视同仁原则。地方政府财政紧张的形势下，能提供多大的支持、能否顺利到位都有待检验。“新机制”还提出探索分层设立国有建设用地使用权，鼓励金融机构通过收益权质押提供贷款支持，都有待进一步落实。

三是民企积极性能否充分调动。民营企业普遍存在融资难、成本高的问题，对投资回报期望更高，更倾向于“短平快”的项目，投资大、周期长、收益稳定但不高的特许经营项目吸引力不够。地方政府出于对民营企业综合实力的担心，为了降低项目风险，仍然会更倾向于央企国企。金融机构非常看重项目公司股东背景，民企独资或控股的项目，贷款审批难度更大。因此，要想有效激发民企积极性，必须从项目供给质量、进入门槛、融资支持等多方面协同发力。

三、建筑企业传统投资模式与“新机制”的对比

传统模式下，以几大“中字头”建筑央企为代表纷纷攻城略地，占据大量市场份额。其中一个重要原因在于建筑企业把基础设施投资作为带动施工主业、实现规模增长的重要手段，动则百亿的高速公路、轨道交通、片区开发、TOD、城市更新等项目，成为建筑企业的“心头好”。“新机制”下，建筑企业的基础设施投资之路将会面临哪些挑战？以下从几个方面进行对比分析：

一是“投资带动主业”与新机制“聚焦使用者付费”的矛盾。传统模式下，大量纯公益性项目通过政府付费模式，弱经济性项目通过缺口补贴模式得以实施。建筑企业在项目选择上很注重“投建比”，即投资带动施工的杠杆率。“新机制”聚焦使用者付费，通过项目运营实现收益，同时鼓励盘活存量资产，项目总量及可带动施工规模必将大幅减少，继续将投资带动施工作为主要目标将难以为继。

二是“短平快思维”与新机制“长期运营”的矛盾。传统模式下，基于负债率高企、现金流紧张的实际，建筑企业往往希望“股权换施工”在项目建成后尽快退出，避免资金长期沉淀挤占企业现金流。“新机制”只能做特许经营，并将期限延长至40年，建筑企业的“短平快思维”将面临着调整。

三是“传统财务评价指标”与新机制“长效经营”的矛盾。传统模式下，建筑企业的财务评价指标考虑了施工利润回流，从而在市场竞争中能够采取更有优势的报价。“新机制”除了建设期合规的投资支持外，财政只能补运营，不能补建设成本。40年长周期的经济测算，必然要对财务模型和财务评价指标体系进行调整。

四是“传统战略合作方”与新机制“鼓励民企”的矛盾。传统模式下，投资项目的战略合作方一般为央企及地方国企，对于民企合作十分审慎，实际操作中审批严格，很难过关。“新机制”的亮点之一就是鼓励民企参与，国有建筑企业必然要高度重视与民企合作，在合作对象选择、合作机制构建上进行探索完善。

五是“传统产业链”与新机制“创新创效”的矛盾。传统模式下，建筑企业的优势在于设计、施工、科研、建设管理、设备修造、物资供应等围绕施工打造的上下游产业链。“新机制”要求长期运营，鼓励创新创效，对企业的科技创新、项目管理及运营服务能力提出了更高更综合的要求。

四、“新机制”下建筑企业投资业务的发展分析

面对“新机制”，建筑企业必须尽快调整思路，优化战略，找准发力方向，完善投资管理体制机制，强化创新创效，深化产融协同，努力提升企业投融资、建管营的全产业链综合能力，实现基础设施投资业务稳步、健康、持续发展。

一要针对政策调整，优化投资战略。顺应“新机制”导向，从带动施工为主，转向长效经营为重，把优化资产质量、促进企业提质增效作为投资业务的终极目标，力争投出有稳定现金流收入和良好经济效益的优质资产，回归投资本质。投资首选经济发达、项目运营前景好的区域，以强收益或者弱收益但能获得政府投资支持、运营补贴的项目为重点。项目收益确实不足的，积极探索通过匹配财政投资项目、拓展衍生经济、增加砂石料资源补偿等路径提升总体收益的“BOT+”模式。

二要应对市场变化，优化管控体系。从特许经营项目的特点出发，统筹考虑建设期施工利润和运营期收益，调整财务测算模型和经济评价指标。在保持建设管理优势的基础上，更加重视项目投融资和运营管理，从企业财务状况和资源出发，进行表内表外的会计筹划，做好股权设计和融资策划，谋划全周期现金流。建立完善运营数据库，培养专业运营团队，在自身运营能力形成之前可通过专业联合、委外分包的方式，保障项目的运营绩效。持续强化投资项目的“大商务”管理，努力降低建设及运营成本，提升项目综合效益。

三要整合自身资源，明确发力方向。对于投资规模大、综合要求高的轨道交通、城际铁路、高速公路、TOD等项目，优先以央企总公司或专业的投资公司牵头操盘，其他二级单位可积极参与联合体进行跟投。自主投资方面，结合企业资质、技术、管理、人才等方面的资源，向有优势的专业和产业领域发力，积极跟进有比较优势的项目；从国家及地方政府政策导向着手，积极拓展EOD、抽水储能、新基建等新兴领域，以及城市更新、产业园区、城市运维等后房地产时代的投资业务。

四要注重强强联合，加强民企合作。把与民企合作作为“新机制”下重要的市场策略，优选有实力、信誉度高、市场资源丰富的头部民企加强合作。依照法律法规，遵从市场规则，优化联合体协议、投资协议、公司章程等重要文件，从股权架构、责权利划分、法人治理结构方面构建好与民企的合作机制，在控制风险的前提下做好规则设计，实现合作共赢。

五要注重人才培养，强化人力保障。除了传统的金融、工经、财务等专业人才，人才培养的一个重要“补短板”就是要加强运营团队建设。在常规的基础设施运营维护之外，还要重视商业策划运营、产业导入等方面的人才培养，项目急需的可通过社会招聘补足。最终按照专业化、规模化的原则，通过理论培训和实践锻炼，推动运营团队逐步走向专业化运营公司的发展之路。

六要注重创新创效，深化资本运作。“新机制”鼓励投资人通过强化管理、降本增效、积极创新等获取额外收益，必须在资源整合、技术创新和管理提升等方面挖潜赋能增效，努力在常规收益之外创造额外收益。加强资本运作，在自身财务及管理资源支持的前提下，有选择地参与优质存量资产盘活，并积极通过ABS、REITs等资本手段变现自身存量资产，形成投资良性循环。

第1页  共7页