基于问题导向的国土空间规划实践探索——以重庆市南岸区分区规划为例

基于问题导向的国土空间规划实践探索

——以重庆市南岸区分区规划为例

齐立、傅亚琳、邓达荣

重庆市规划设计研究院 重庆 400000

【摘要】本文从新时代国土空间规划实施要求出发，通过梳理归纳重庆市南岸区国土空间现有问题，围绕经济、资源、设施、环境、社会等维度，提出提能升级、产城融合、保护生境、城村协同、有机更新五大策略，探索适合于南岸区实际情况并具有可操作性的国土空间规划。

【关键词】重庆市南岸区；国土空间规划；问题导向

引言

2019年，中共中央、国务院出台了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，标志着我国的国土空间规划迈入新时代。近年来，国家全面推进各个层级的国土空间规划编制工作，共同探索国土空间规划在实用性和实施性层面的方法和策略。随着城市化进程的加速推进，南岸区作为重庆市主城区重要组成部分，其城市空间开发建设也迎来了新的发展机遇。

1、国土空间规划本底条件

南岸区地处长江、嘉陵江交汇处，拥有承东启西、联通南北、链接欧亚的交通体系，是重庆联动“西部陆海新通道”、“一带一路”和“长江经济带”的枢纽节点。南岸依山傍水，具有典型的“山环水绕、江峡相拥”的地貌特征，其历史人文底蕴深厚，弹子石老街、龙门浩历史文化街区等众多历史人文遗存是巴渝文化、抗战文化、开埠历史的集中展示地。

近年来，南岸区始终以城乡规划为引领，在优化城市空间布局、推动基础设施建设、改善人居生态环境等方面做了大量基础性工作，为重庆市经济社会的快速发展提供了有力支持。南岸区坚持以人民为中心的发展思想，以生态为底色、人文为灵魂、智慧为抓手、宜居为目标，聚焦国际化、绿色化、智能化、人文化，逐步建成生产、生活、生态的最优空间和宜居、宜业、宜游的品质城市。

图1 南岸区区位图

2、国土空间现存主要问题

2.1核心能级不足，板块协同脱节

南岸区各板块发展差异较大，既有旧城改造更新，也有新区发展脱节的问题，既有高端城市功能突破，也有生态矛盾的环境压力。南坪、南滨路、弹子石等地区城镇开发建设时间较早，配套设施相对完善，人口密度大，城镇化水平高，具有明显的中心优势，但核心能级依然不足。南山片区面临城镇发展和南山生态环境保护的矛盾。茶园片区作为南岸未来发展的重点区域，面临着产业转型和整体空间优化的重任。重庆东站作为区域新增长极，同样缺乏周边区域的协同支撑。

2.2产城融合不足，功能割裂严重

南岸区现有产业主要集中在茶园工业园、长江工业园、东港工业园，产业类型以机械制造、汽车电子、智能终端、软件信息产业为主。园区内部用地类型较为单一，以工业用地为主，空间尺度大，产业布局与城市生活组团未能充分结合，缺少足够的公共服务和基础设施支撑，导致产业区与城市周边居住、服务、交通割裂严重，衍生出职住分离、交通拥堵、通勤过长、配套设施不完善等问题。

2.3生态环境脆弱，保护治理艰巨

南岸区属于长江上游生态屏障地区，生态敏感脆弱。因城市开发建设，局部地区出现了生态保护与经济社会发展矛盾激化、开发与保护两难的局面。尽管各级政府制定了“四山”综合整治、矿山生态修复、土地综合整治、石漠化综合治理、河湖和湿地修复等措施，但保护效果并没有达到预期，并且出现了生态斑块孤岛化、生态网络退化、水土流失和土壤石漠化等问题。

图2 南岸区生态本底图

2.4资源利用不足，文旅尚待提升

南岸区依山傍水，拥有“山城花冠”南山，俯临长江、嘉陵两江，风景秀丽优美宜人。历史底蕴深厚，包含巴渝文化、开埠文化、抗战文化等文旅资源。区内网红景点众多，但有的被流量包围，有的被破败包围，空间上缺乏足够的关注，与渝中区、江北区协调不够，呼应不充分，自然与人文资源转化率较低，区域内旅游产品多样性和特色化彰显不足。

2.5土地使用低效，经济产出有限

因社会经济及历史政策原因，南岸区部分城镇用地使用效率较低。南坪、弹子石区域老旧小区较多，建设布局散乱、配套设施落后，异形地块零星用地较多，严重影响土地使用效率。南坪西部、茶园片区存在较多零散低端的工业、仓库地块，因土地用于低附加值产业或对环境造成污染，降低了土地的经济价值和可持续利用性。南坪商圈及周边涉及部分老旧商业区内部基础设施老化，内外交通及公交接驳较差，停车困难，与周边社区的融合不够，导致未能实现区域土地最大化的经济产出。

3有效推进国土空间规划编制

为科学编制高质量的国土空间规划，南岸区以问题为导向，逐项提出具体改进措施，努力编制符合本地实际的高质量规划。一是以资源环境承载能力为硬约束，以“双评价”为基础，科学划定“三区三线”，按照宜居适度原则，合理确定人口规模。二是构建“三片三核、一岛两带”空间结构，形成蓝绿交织、林田镶嵌的网络化生态格局，以“一江汇流、一园塑心、一山筑屏、一岛点翠”为骨架，建设长江大保护生态走廊。三是以大生态、大数据、大健康产业、新经济为核心，着力构建创新引领、技术密集、价值高端的产业体系。四是营造优质均衡、近悦远来的生活服务环境，布局宜居适度的生活空间，创建优质均衡的公共服务网络。五是挖掘的文化人文内涵，打造具有国际影响力的长江历史文化展示带，彰显多元荟萃、开放包容的文化特色。六是融入多向联通、陆海联动的区域交通格局，形成内畅外联的对外铁路客货运系统、多层次轨道线网以及便捷的城市道路网。七是遵循节能、生态、适度超前等原则，构建安全韧性、绿色智慧的市政设施体系以及全面系统、平急结合的城市安全体系。

4国土空间规划实施策略

4.1提升能级，强化核心地区支撑

贯彻落实国家战略定位，打造“山水人文都市区，智慧创新生态城”，构建国际交往窗口区、绿色发展示范地、智能创新引领区、特色文旅休闲区。落实市级重大设施，建设广阳岛智创生态城、两江交汇核心区、重庆东站枢纽。构建高效便捷通达、地域特色凸显的综合交通体系，落实三快八普的轨道线网，增补中低运量公交系统。强化核心地区支撑，并协同周边区域，协调优化公共服务及市政基础设施布局。

4.2融合产居，提高城市运行效能

统筹人、地、房、产、存量空间，布局形成茶园、长江、东港、鸡冠石四大产业集聚区域，匹配居住及公共服务空间，优化产城融合通勤结构。强化居住、产业、服务混合布局的同时，增补中运量体系、交通服务设施，市政层面保障基础设施布局，实现高标准的产城融合。合理匹配商业用地规模，保留重庆东站片区、茶园中心区内现有商业用地，调减预留明月山片区商业指标，保障站城融合发展要求。统筹近远期建设时序，近期启动两江四岸主轴沿线重点片区的国家级、市级项目，远期逐步完成全区重要功能单元和节点的城市更新。

4.3保护生境，释放绿色发展动能

首先严守底线安全，落实耕地保护、绿化造林、一江两河蓝线、地质灾害等管控要求，统筹划定永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界控制线。其次布局绿色空间，强化城、景、游融合，结合周边山体、农田、林地形成的生态绿地，打好南岸区景观生态牌。同时兼顾保护与发展，加快生态效益转换，形成人与自然和谐共生的现代化建设格局。

4.4协同城村，改善人居环境品质

差异化引导全域乡村发展，强化优势村落空间保障，重点形成2个城乡农文旅融合发展区。包括以市级乡村振兴示范村银湖村为重点的乡村田园一体化发展区、依托重庆南山-南泉风景名胜区以放牛村双龙村为重点的生态旅游一体化发展区。通过空间手段引导南山城中村由低效向高质发展，在莲花石龙、南山南部火锅一条街、拉法基水泥厂，结合现状拓展城镇建设用地空间，将历史“伤疤”转变为流量经济潜力空间。着重解决南山城中村空间问题，改善居住条件和生态环境，高效综合利用土地资源，促进产业转型升级，积极推进南岸城中村改造工作。

4.5有机更新，激活功能优化引擎

一是识别低效使用空间，面向南坪、茶园已有的工业园区，梳理低效产业用地，包括开发利用型空置厂房，开发利用型闲置土地，投入产出型和产业导向型低效用地。二是多措并举提出城市更新策略，以老旧小区、老旧产业功能区、传统商圈、老旧街区为主要对象划定城市更新改造区域及更新片区。三是以点带面优化，重点优化南坪老经开区西区空间布局，结合市、区级储备单位及企业意向，调整部分工业为弹性用地，并预留公共服务设施，引导片区整体“退二进三”的有机更新。

结束语

新时期国土空间规划面临着更高的要求，需要解决好生态环境保护，推动产城融合发展，促进土地资源节约集约利用，统筹城市与农村区域协调发展等重点问题。重庆市南岸区规划因地制宜，直面当前不足，通过以问题为导向，全面考虑城市发展的挑战和需求，提出提能升级、产城融合、保护生境、城村协同、有机更新等策略，希望通过本次国土空间规划实践为城市的可持续发展提供更为切实可行的规划方案。

【参考文献】

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