地方融资平台市场化转型的研究

王玉美

蚌埠投资集团有限公司 蚌埠市 233000

摘要：在新的社会背景下，随着市场经济的深刻变革，政府部门和社会各界对地方融资平台的发展提出了更高的需求，如何对地方政府隐性债务进行有效化解，推动其向市场化转型，已成为全社会的共识。地方政府隐性债务是一种非政府债务，但因其规模巨大、表现形式多样、风险关系错综复杂等特点，已经对我国的经济和社会发展造成了严重威胁。本文以地方融资平台现有问题为切入点，对我国市场化改革中存在的困境进行剖析，并给出相应的政策建议。

关键词：地方融资平台；市场化转型；地方政府债务；债务化解

2008年起，地方各级政府纷纷以举债方式投入到地方民生工程、城乡基建中，缩小城乡差距，加快城镇化和工业化进程。但是，政府只负担了大约1/4的债务，其余的很大一部分将由地方和社会资金来分担。快速扩张的资金需求已成为地方政府财政压力的主要来源，同时也为今后的发展埋下了隐患。[1]近年来，有关部门一直在研究融资平台的债务风险。自2017年起，党中央对地方政府隐性债务的预防与化解给予了高度的关注，对其进行了有效地防控，初步遏制了地方政府违法举债。不过，在内外部复杂形势的共同作用下，融资平台债务风险不断累积，防范与化解债务风险成为当务之急，地方融资平台的市场化转型迫在眉睫。

1.我国地方融资平台市场化转型的背景分析

当前我国金融制度的构建并不完善，无法通过市场机制对借款人进行有效的识别。以地方政府为主体的融资模式，其自身的内在竞争力较弱，对资本的需求较大，且以外部信贷为主。同时，地方政府过分依赖自身的信用担保，资金在信用市场中的流向存在着明显的偏倚，这导致了在金融市场上的资源配置出现了严重的扭曲，并且使资金不合理现象更加严重。

由于融资平台经营能力差，偿债能力弱，且债务规模巨大，可能导致地方政府的隐性债务增加，从而出现信用危机。2016年，国务院发布的《地方政府性债务风险应急处置预案》，明确提出要打破“政府兜底”的规定。由此开启了以市场为导向的地方融资平台转型之路。

目前，地方政府和融资平台之间存在着政企不分、职责不明等问题，同时，地方政府还对融资平台实施直接管理，对其运营进行干预，对其各类资源进行直接配置。[2]这样的做法不利于融资平台的市场化转型和效率提升。

2.地方融资平台市场化转型的困境

2.1融资平台的建立和定位先天不足

融资平台最初是为解决当地政府工程建设资金需要而成立的，这就决定了它有别于现代企业，也区别于传统的国企。在这种非对称的信息环境下，这些融资平台可以从金融机构获取更多的贷款。同时，他们之间也可以互相提供担保，使资金得以流通。大多数的融资平台在成立之后，都是通过招标的方式，从社会上挑选出合适的企业进行项目建设，而这些平台本身只是作为投资主体，对项目进行管理，并不要求其具有某些资质。这种特点导致其在进行市场化转型时，缺少管理观念与能力的支撑[3]。

2.2债务负担制约转型发展

地方政府融资平台所举借的负债，实质上是一种“隐性负债”，必须纳入财政预算，以财政收入予以清偿。但是，由于地方政府负债数额巨大，且负债管理体制不健全，没有详尽的偿债计划等因素，债务的解决往往取决于土地出让的情况以及后续项目建设的规模，融资平台还债的主要方式是“借新偿旧”。[3]。

2.3融资平台本身的债务化解能力薄弱

当前，我国的融资平台在处理债务问题时，面临着公共债务占比过高、地方财政实力不足等挑战，更多地依赖于“借新偿旧”的策略。大多数的融资平台都承担着历史遗留的债务，其中很大一部分是由政府承担的债务，或是无法通过营业收入来偿还的隐性债务。用于基础设施投资和建设的新增城投债资金运用只有两成左右。融资环境一趋紧，融资平台本身的债务可持续性就会急剧恶化。而土地出让收入作为地方财政一项重要收入来源，随着经济下行压力增大，地方政府对土地财政依赖度不断上升。对于债务压力较大的三四线城市，土地出让本质上是一种不稳定因素，很容易导致政府债务与房地产市场风险紧密相连。至今，我国的地方政府债券市场尚未出现重大违约事件，但市场上的“刚性兑付”现象已经被破除，非标准产品的违约情况在不断增多。同时，非标资产违约的频繁发生也可能使我国地方政府的债务风险进一步扩大。

2.4体制机制问题由来已久，延宕着融资平台的转型脚步

在我国现行的财政权力分散体系和区域之间的竞争环境中，融资平台仍然难以摆脱政府的信贷援助和过度干涉。在我国现行的分税制下，财政权和事权之间的关系并未得到适当的配合，地方政府在限额预算制度下的债权制度也未能充分发挥其作用。当政府财政收支出现大规模赤字时，通过融资平台借款成为一种便捷的融资手段。同时，由于区域间的竞争，地方政府存在投资的冲动，在竞争格局中，各地区仍然会尽量发挥自己所能拥有的资源来达到促进所辖地区经济增长。因而，融资平台作为地方政府为实现经济建设发展目标筹集资金的重要融资渠道，在短期内难以完全脱离政府信用和政府干预

[5]。

3.积极稳妥推进地方融资平台市场化转型的几点建议

3.1坚持举债和偿债能力并重的原则，加快投融资体系的改革

完善各级政府的资产负债表和债务信息公开制度，制定中长期预算框架下的融资和投资计划。对新引进的项目，必须审慎、科学地处理，以促进有效投资的实现。为此，政府应根据当地的财力状况、举债能力等因素，制定相应的配套政策。政府不能非法转让政府出资的项目，也不能以其他方式为其提供保证，对于债务高的，要经同级人民政府批准，并按有关规定上报。

3.2对融资平台的公共资产进行彻底的清理和筛选

根据其是否能为融资平台提供合法的营业收入，对其进行区分。基于这一点，首先，根据《企业会计准则》和《政府会计准则》的规定，对融资平台经营性和公益性资产的成本进行会计确认和计量[4]。二是要做好运营管理工作，确定运营管理机制，组织清产核资，做好资产登记工作，确定维修管理渠道，确定维修经费的来源。

3.3进一步深化相应体制机制改革

坚持负债与偿债能力相适应的原则，加快投融资体系的改革；要加强对各级政府负债的管理，加强对地方政府债务的管理，加强对地方政府债务的可持续性的认识。政府不能违反规定，将投资的项目交由企业及融资平台筹资承建，也不能以任何方式进行担保和保证。我们需要进一步梳理政府与企业的关系，明确融资平台的职能定位与转型目标，积极推动融资平台分类转型。我们需要明确其功能定位和转型目标，并积极地进行转型。取消那些只负责政府财政融资功能，主要依赖财政拨款偿还债务的企业单位，对严重资不抵债，无清偿能力的企业，依照法律规定，实行破产重整或清算。同时，要立足本地优势，不断提高自身的“造血”能力，稳妥推进市场化转型。

结束语：

地方融资平台的市场化改制是一项系统工程，应从当地实际出发，遵循历史规律，统筹规划，分步实施。要明确融资平台经营性与公益性功能的界限，全面梳理和甄别融资平台的国有资产，明确政府与企业之间的关系，剥离政府的融资功能，同时强化预算监管。[5]要从制度、机制和企业自身几个层面来解决，向“自主经营，自承风险”的实体化和市场化运作模式转变。

参考文献：

[1]周金飞.地方融资平台市场化转型的研究[J].商业研究,2020(5):18-25.

[2]毛捷,徐军伟.地方融资平台公司的市场化转型研究[J]财贸经济,2021年第三期:28-43

[3]刘昊.基层融资平台债务风险及市场化转型——以W市H区为例[J].地方财政研究,2021年第3期:24-34.

[4]赵术高,何杰,雷曦.地方融资平台市场化转型困境与建议[J].地方财政研究,2022年第 6期:76-86.

[5]吉富星,刘兆璋,徐浩然. 融资平台市场化转型面临的困境和可行路径研究[J].经济纵横,2023年第5期:98-108.