市政供水PPP项目运营期绩效评价指标体系探究

李行

华蓝设计（集团）有限公司，广西南宁  530000

摘要：新型城镇化需要市政基础设施作为发展城市社会经济、改善人居环境、提升公共服务品质的物质基础，采用政府和社会资本合作（PPP）模式切实解决了市政基础设施融资困难。随着 PPP 项目工程建设的实施，项目实施机构应在执行阶段结合年度绩效目标和指标体系，在项目建设期结合竣工验收开展一次绩效评价（分期建设的项目应当结合各期子项目竣工验收开展绩效评价）。项目运营期每年度应至少开展一次绩效评价。下面本文就市政供水PPP项目运营期绩效评价指标体系进行简要探讨。

关键词：市政供水；PPP项目；运营期；绩效评价

1 PPP模式内涵

PPP模式是指政府部门和私人企业合作，共同完成大型的基础设施建设，这一理念最初是在西方国家治理创新中提出的。PPP模式有广义和狭义之分，广义的PPP模式泛指代表政府的公共部门与代表企业利益的私人部门为了提供公共产品和公共服务，改善基础设施，提高经济效益，而建立起来的新型合作关系；泛指公共部门和私营机构合作提供公共服务或公用设施的各种模式。狭义的PPP模式具有两层含义，一层是私人企业与政府签订合约，双方共同贡献，并各自承担相应的风险责任，获得相应的好处。另一层是私营企业参与基础设施建设及运营项一系列项目融资模式的总称，政府可与多个企业签订合约成为合作伙伴。

2 市政供水PPP项目评价现状

2.1基本概念混淆不清

在 PPP 项目绩效管理的整个工作体系中，绩效监控重在对过程的客观记录和总结；绩效评价则是对结果的综合评价，有一定的主观分析色彩；绩效考核与绩效评价的工作逻辑一样，但绩效考核通常用于上下级之间，工作依据是相关政策、制度规定和考核通知等；绩效评价则多适用于平级单位或平等市场主体（如合同甲乙双方）之间，工作依据以签署的目标责任书、合同文本等为主。

绩效管理是个宏观概念，在实践中直接应用的场景并不多，绩效监控经常被作为绩效评价/考核的前置准备工作。因此，这四个概念在应用上最常见的问题还是将绩效考核与绩效评价混同。相关单位要么不清楚二者之间的区别，要么已经习惯于以绩效考核指代绩效管理的所有相关工作。这容易导致相关单位只依据上级部门要求、同类项目经验、地方标准以及行业管理习惯去理解和落实PPP项目绩效评价工作，使绩效评价脱离了实施方案、PPP合同等前期成果所构建的绩效目标体系框架和项目实际场景，趋于行政化和机械化。

2.2 绩效指标体系设置逻辑错误

能否以正确的思路构建项目绩效指标体系，从起点上决定了PPP项目绩效评价工作的质量高低。实践中的常见问题是专业机构往往缺少系统梳理项目前期成果的耐心，选择简单套用同类项目经验直接“设定”目标项目的绩效目标体系，再以此为基础细化设计绩效评价指标。这种做法存在底层逻辑上的错误：一是由于项目条件、参与单位相对议价能力等因素的不同，即使是同类项目在经过决策、审批、竞标、合同谈判等一系列流程后，最终所形成的绩效目标体系也不会是完全相同的；二是项目绩效目标体系并不是在绩效评价工作启动时才凭借所谓专业经验“设定”出来的，除非是重点绩效目标遗漏或部分绩效目标需要调整的情形发生，其他情况下所有绩效目标都需要从项目前期各阶段成果锁定的绩效目标群中去发掘和提炼。单靠主观经验“设定”的绩效目标体系很可能与项目实际绩效目标有较大偏离，据此细化设计的绩效评价指标也就难免会产生一系列的不适用问题。

3 PPP项目绩效评价指标

3.1 PPP项目运营期绩效评价

依据PPP项目绩效评价已经逐步建立了较为完整的政策框架体系，并进一步规范PPP项目的全生命周期绩效管理工作。《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号）针对PPP项目建设期和运营期分别给出了绩效评价共性指标参考框架，并要求将“产出”指标作为按效付费的核心指标，指标权重不低于总权重的80%，其中“项目运营”和“项目维护”指标不低于总权重的60%；原则上不低于80分才可全额付费。

3.2 PPP项目运营期绩效评价指标

（1）产出指标。按照PPP项目绩效评价共性指标框架，项目运营参考《城镇供水服务》（GB/T32063—2015）标准进行考核；项目维护重点考察漏损率和设备完好率等指标；成本效益和安全保障等方面设置细化的评分标准并现场核实。

（2）效果指标。第一，从市政供水PPP项目公司的盈利能力、偿债能力和财务生存能力进行考察，并可以根据相关报表设置财务内部收益率、资本金财务内部收益率、静态投资回收期、总投资收益率、资本金净利润率、利息备付率、偿债备付率、资产负债率和财务计划现金流量等具体指标判断财务可持续性。第二，社会影响指标可以从企业文化建设和重大群体事件进行考核；生态影响从管理制度、影响监控和节能水平等方面进行评价；可持续性则从绩效评价的实施流程设置按时资料收集分析、定期开展绩效评价、结果应用持续改进等情况进行考核。第三，公众满意度是建立公共服务绩效由企业和群众评判的重要指标，一般采取问卷调查的方式，参考《顾客满意测评模型和方法指南》（GB/T19038—2009）等规范，从服务的资源、过程和结果设置供水服务的组织经营诚信、服务人员合规、服务环境便利、服务过程规范和服务结果满意5个维度进行测评，促进PPP项目公司为客户企业和群众提供全面规范、公开公平、便捷高效的供水服务。

（3）管理指标。组织管理和档案管理均需组织现场考察；信息公开应畅通公众获取信息渠道，对PPP项目参与方形成有效监督和约束，增强公众认同感和获得感。

4 研究结论和建议

PPP项目绩效指标的设置“突出结果导向，重点考核实绩”，社会资本方及PPP项目SPV公司需要立足多维视角和多元数据，创新绩效评价方法。通过对市政供水PPP项目的实例分析，对运营期绩效评价指标研究的建议如下：

（1）以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导PPP项目建设是为了更加有效保障和改善民生，进行PPP项目绩效指标体系建构研究，始终要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以人民为中心的发展思想，对接群众需求实施公共服务供给侧改革，建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

（2）以行业发展规划和公共服务职能衔接绩效目标根据行业有关中长期工作规划对公共服务职能进行归纳分析，明确总体绩效目标并将其分解细化为任务清单，对PPP项目产出的主要内容、质量标准和核心效果设置和优化为高度关联、重点突出、量化易评的绩效指标。

（3）以行业标准规范和大数据分析技术为依托智慧城市建设过程中市政供水等公共服务行业需要加大公共数据资源开放共享，不仅能够提高决策科学性和服务效率，还能够推动PPP项目SPV公司规范治理和流程再造，实现服务模式的数字化和智能化创新，动态强化绩效管理的责任约束和激励约束。

（4）以第三方绩效评价机构广泛参与为途径不同于社会资本方和项目公司的内部评估和自评，专业咨询机构、会计师事务所等第三方机构参与绩效管理过程有助于诊断问题和发现不足，从而推动社会资本方及PPP项目SPV公司增强服务意识和资金管理提质增效。

5 结语

综上所述，随着大量落地的PPP项目逐步转入运营阶段，迫切需要进一步研究构建科学、合理、规范的PPP项目绩效评价指标，完善绩效评价结果与政府支出责任挂钩的评判标准，以提高公共服务的管理水平和政策实施效果。

参考文献：

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