关于清代河道总督裁撤

李娇颖

西南民族大学，四川 成都 610041

摘要: 河道总督是管理运河以及漕运的专职官员，其设立几乎伴随了清政府的始终。河道总督在治理黄河，保障漕运，维护地方安全等方面均发挥了极大的作用。前期为清政府的河道建设做出了巨大贡献，后期随着西方思想的传入以及清政府内部的腐朽，河道总督已经不符合时代发展，故逐一裁撤。

关键词:河道总督；戊戌变法；裁撤；清政府

清代河道总督贯穿清政府统治始终，近年来学术界对于河道总督关注颇多，但大多数研究河道总督这一职位的建立，裁撤以及与清朝政治关系上。比如郑民德的《略论清代河东河道总督》（《辽宁教育行政学院学报》2011年第三期），王娟《清代河道总督职责》（《淮阴工学院学报》2011年第二期），针对河道总督裁撤的专业研究不多，有高元杰的《东河总督裁撤考述》（《黄河科技学院学报2020年第九期》），以及一些专著比如安作璋的《中国运河史》等。目前对关于河道总督裁撤辩论的研究甚少，有不足之处，敬请指正。

1.河道总督的设置与掌职

1.1河道总督概况

1644年清军入关以后，清朝统治者按照明朝旧制，设总河一人，济宁不仅仅是交通枢纽，也是运河咽喉，更重要的是人多事杂，号称最为难治，故总河驻扎在济宁。总河职责是统率河道漕运一切事物来保证水路运输。不仅仅是清朝，在我国古代封建国家体系中，河道都是最重要的一环，各个朝代统治者都很重视河道的管理，通常给予总河很大权力。随着人口和经济不断发展，江南河工情况日益紧张，康熙十六年以后，河道总督驻扎清江浦，但是河南山东等地河务也很重要，黄河稍有不慎就会改道，造成经济破坏。在康熙雍正年间，河道总督分身乏术，无法对河道事务进行准确及时处理。

雍正七年，因河督齐苏勒病故，清政府决定分设总河和副河两值，东河与南河分制由此确立。雍正八年，治理直隶水利无人胜任，将部分事务交于当地地方官，于是直隶地区添河道总督。从此，河道总督一分为三，三位河道总督分段管理局面形成。

三位河道总督分别是江南河道总督（简称南河总督），驻扎清江浦，河南，山东河道总督（东河总督），驻扎济宁。直隶河道总督（北河总督）。河道总督的设立把治河权一分为三，是清政府根据实际情况因地制宜决定的。黄河每到汛期，水流湍急，容易发生险情，三位河道总督可以恪尽职守在自己辖区内有效治理黄河，保证黄河平稳，使当地居民合理灌溉保证百姓日常生活需要。一分为三的河道管辖权大大提高了办事效率，减少了黄河险情发生。但是一分为三的河道总督办事效率低下，并没有很好的协作能力，并且随着清政府后期政务腐朽，各河道官员偏居一隅，并未恪尽职守，故后期分别裁撤。

1.2河道总督职责

河道总督的职责可以分成三部分，第一部分也是最重要的部分就是管理黄河，即日常维护黄河，汛期防洪。黄河夺淮以后，由于清口一代的水位上升，河道总督需要根据不同时间地点的水文情况来制定定期维修的方案。同时河道总督必须明确辖区的河流状况，每到汛期会有不定时的险情出现，河道总督必须第一时间召集民工抢修，以此来保证河道通畅。康熙十六年（1677）年，靳辅为河道总督，康熙帝命他：“将各该处新旧漕河及河南山东等处上源，往来经理，遇有浅涩冲决，堤岸单薄，应该帮筑挑浚者，皆事先预图，免至淤塞有碍河道”[1]（p225）。同时也要保证水源的充足。

第二个主要职责是救济灾民。河道总督作为地方大员，有着儒家传统的社会责任感。河道冲堤，水灾时有发生。河道总督经常经营社仓赈济灾民，推行了许多以工代赈的方式。康熙二十年，淮阳，扬州，徐州三府发生水灾，令漕运总督徐旭龄，河道总督靳辅分赈淮安。河道总督还会设立，经营社仓，简洁赈济灾民，许多工程都可以以工代赈，修城，凿池，修筑陵墓等。

第三个主要职责是剿匪，清政府后期，因朝廷腐败，农民起义接连不断，太平天国是中国有史以来最大的农民起义运动。轰轰烈烈的太平军席卷了半个中国，清政府的统治遭受了巨大打击，河道总督在危急之下，发挥了地方大员的职责，积极抵御匪兵。咸丰四年太平军北伐，危及山东河道。河道总督长臻奏：“为稽查下游河口沿途缉拿匪类，并钦遵意旨，筹兵扼堵各原由”[2]（p523） 不仅仅是太平天国运动，在光绪年间，义和团运动兴起，河南民众肆意叛乱，时任河东河道总督道镕，练河标三营助省防。由此看来，河道总督与地方官员为清政府的地方稳定做出了不少贡献。清政府政权稳固也离不开河道总督的付出。

2.河道总督裁撤

2.1北河总督裁撤

乾隆五年，永定河已经修缮完毕，故直隶总督孙嘉淦联合其他地方大员请求裁撤直隶河道总督[3](p146)乾隆帝准，不仅直隶河务归直隶总督管辖还把此事写入了法典，从根本上断绝了北河总督这一职务。西方学者芮玛丽在她的著作中写到;“河道总督的职务被直隶，山东和河南等省的督抚所接管，其重要性逐渐减弱。因此请求废除河道总督的呼声颇为高涨。”[4]（p200）针对北河总督的裁撤我更倾向于是地方官员争权夺利，直隶地区作为保护京都的屏障，地理位置尤为重要。在河道总督之前已经有一任地方大员即直隶总督处理事务。之前是为了修筑永定河工程才设河道总督一职。后因永定河工程已经有了明显成效，直隶河道总督的存在已经没有必要。河道总督在地方均有很大权力，但是这种地方权需要地方督抚的配合。

河道治理和地方政务是分不开的，河道总督和地方官员是一种相辅相成的关系。朱东安在两者的关系上做了阐述说：“河道监管地方，主要是为了在一旦有事时能迅速集中足够的人力，物力，免致地方官踌躇，观望，不受辖制，临时呼应不灵”[5]治河的具体事情必须落实到地方去实施，一旦黄河决堤，不仅河道总督会受到斥责，地方官也要一路训斥。两者的微妙平衡是通过双方互相找补来维持的，河道总督在干预地方事务之时，地方督抚也同样的获得了一些河道管理权。

但是在清政府后期，官员职责重叠已经变成了官员推诿，这已经是司空见惯的事情，清政府后期政治腐败，官员不作为比比皆是。河道总督常驻河南，山东河道的一切事务，并不和之前一样上心，这就导致了原来属于河东河道总督的部分职责转移到了山东巡抚身上，山东巡抚不得不分出时间和精力来督办河务。据资料显示，1859-1862年黄赞汤为河东河道总督之时，其奏折中明显看出关于山东黄河的内容极少。由此可知，地方官员互相推诿，不作为，没有政绩。也是河道总督裁撤的原因之一。当清政府有了空余的精力去发展河务时，地方官员没有尽到父母官的本分，使河务每况愈下。道光以及咸丰年间，河道淤塞，漕粮折银，接连不断的农民起义更是雪上加霜。

2.2南河总督、东河总督裁撤

清政府从乾隆朝以后，到嘉，道，咸三朝，政治日益走下坡路，与政治紧密联系的河务也逐渐败坏。河道总督不干实事，手下均为冗员，效率低下，并且清政府要支付大量的费用来修筑河道清政府没有余力来提供这么大一笔的支出。咸丰五年，黄河在河南兰阳决口，经由大清河入海，黄河断流。南河总督当时已经无河可修，只是空有名号。

此时清政府正面临太平天国的内乱危及，江南河务变得可有可无，僧格林沁以及御史薛书堂上奏：“请求裁撤江南河道总督”[6](p661)清政府决定“江南河道总督统辖三道二十厅，自黄河改道，旧黄河一带本无办事之工，所有江南河道总督一缺著即裁撤，其淮扬，淮海道两缺亦即裁撤”[7](p8736) 咸丰年间，太平天国运动正进行的如火如荼，清军已经在很多地方与太平军交手。此时的清政府国库空虚，正急于缩减不必要的钱财，保证军队的日常开支。故张之万提议裁撤南岸所属已经干涸的四厅和北岸所属的三厅。

   对于东河总督，各位大臣也多次奏请裁撤，河道总督乔松年在任上请求裁撤河东河道总督，咸丰初年，河决铜瓦厢之后，河南黄河工裁去五厅，山东黄河工全行裁汰。是黄河工惟有河南现在之七厅，其运河工惟以捕河所属。以及御史刘其年，熙麟等都曾上书请求裁撤东河总督。但是御史以及地方官员他们只是针对当时的社会情况来上书，并没有实际认识到河道总督裁撤背后的真正原因。御史们无论是认为无河可修也好，还是认为冗官太多，实际上根本原因在于政治制度的腐朽落后。

尤其是河东河道总督的裁撤与政治息息相关，河东河道总督两次裁撤两次复立，其背后的原因不仅仅是冗员这么简单。河道总督裁撤是具有时代特点的，河道总督作为几乎伴随清政府始终的一个地方大员，它的裁撤彰显了清政府面对时代变迁的选择。以东河河道总督为例，光绪二十四年，百日维新时期，东河河道作为被时代淘汰的官员设置被取消，其下所属辖区的山东政务由山东巡抚来管理。后因戊戌变法失败，东河总督又被重新设立，但此时的东河总督一职已经名存实亡。旨意只是恢复了东河河道总督管理河道的权利， 职责与裁撤前相比，相差甚远。 

光绪二十八年，在清末新政推行的大背景下，东河总督锡良再提裁撤东河总督一职，据锡良所称，漕米改折，运河从此无事，故上谕所河东河道总督一缺，著即裁撤，一切事宜，改归河南有巡抚兼办。从此，各个河道总督皆被裁撤，河道总督一职已经成为历史。

河道总督裁撤一波三折，其裁撤的关键点都与中国近代化进程中节点相关。第一次裁撤并且恢复官职的时候恰逢戊戌变法失败。八月份戊戌变法失败后，军机大臣就提议恢复河东河道总督一职，并称：“所有黄运两河厅汛大小官员及河标营统归河道总督”[8]（p211）不久之后。慈禧皇太后谕旨恢复河道总督一职。虽然恢复了这一职务，也不过是充场面，并没有真正意义上的实权。

戊戌变法是中国近代史上的重要大事件，河道总督的裁撤只是整个戊戌变法中的一个缩影。改革派以改变清政府无能，维护统治为目的，守旧派则是坚持祖宗之法不可变为宗旨，一意孤行。改革派认为河道总督没有必要，更多的还是认为河道总督是过去清政府官僚体制的代表，毕竟河道总督这一职位几乎贯穿了清政府统治时期。在清代后期，清政府就像是一个行将就木的老人，各部分都腐朽不堪，撤销河道总督也是理所应当的事情。

改革派虽然说是以西方思潮为主，但是根本上仍是维护封建统治，从这一角度出发，就预示着戊戌变法不会成功。与之相适应的，河道总督也不会彻底裁撤，故戊戌变法失败后，慈禧皇太后紧接着发谕旨，恢复这一职位。当时两派都没有意识到的是，以内在格局来说，封建制度是最大的进步障碍，封建制度的体现就在于帝制，这种制度差异不是取消一两个官职就可以替代的。新旧力量的悬殊也让中国命运发展进入一个摇摆不定的时期，河道总督作为一个江河日下的旧时代官僚代表，当然会随着时代发展而湮灭于历史洪流。

慈禧太后在戊戌变法失败后不久，就下旨仍由任道镕来担任河道总督。这可以看做是守旧派急想要恢复清政府原有统治的决心，更多的也是河务事务繁杂。河道总督地位虽然一直下降，河工事务却不见减少，漕运，物资运输每一样都跟清政府正常运转息息相关。尤其是裁撤过河道总督以后，全部事务归地方巡抚。各巡抚对河工职务不熟悉，更让原本的河道雪上加霜。但是河道总督注定被时代所淘汰，慈禧重设河道总督只是权宜之计，任道镕并未履行总督职责，更是在任上提出裁撤一事。

河道总督的最终裁撤是在光绪二十八年即1902年，最后一任河道总督锡良提出裁撤，朝廷决定：“黄河改道以来，直隶，山东两省修守工程久归督抚管理，漕米改折，运河无事所有河东河道总督一职，著即裁撤，一切事宜改归河南巡抚兼办”[9]（p180）至此，河道总督这一官职彻底消失。

戊戌变法只是一个引起震动的契机，戊戌变法和清末新政都是带来了西方思潮，民众接受了西方思潮更对中国的老一套有了反感情绪。“在清末新政的变法中，河道总督裁撤并不是一件重要的事情，但是用宏观的眼光来看，放入中国治河史中却是一个帝制时代的终结。”[10]封建帝制是阻碍当时社会进步的最大障碍，戊戌变法和清末新政都没有意识到这一问题，只是单纯的淘汰旧时代官僚，并无根本意义，并没有改变清政府灭亡的命运。东河总督的裁撤意味着黄河，运河没有了专门的机构管理，使山东地区的河道遭受了巨大损失。

河道总督作为管理山东，黄河两河的重要官吏，自河督以下大官小官，只会一昧的贪污腐败，搜刮民脂民膏，不思进取。在自然环境方面，河道面临着无河可修，无防可守的尴尬境地。清政府的官员腐败已经渗透到了骨髓，没有办法根治，只能一步步走向衰亡。

但是我们也要承认，清政府并没有单纯的放弃河道总督这一大员，道光，咸丰，同治，光绪年间，清政府都在走下坡路，吏治腐败严重。光绪帝曾经授意林则徐彻查腐败一事，要求林则徐一切尽力为之，尽量铲除官员陋习。可是覆巢之下焉有完卵。仅仅几个人的清正廉洁是改变不了帝国大厦将倾的结局。

3.影响及总结

河道总督裁撤后我国河防体系崩溃，地方政务更是一团乱麻。河道总督裁撤虽然对黄河影响较少，但是对于运河影响较大。短短两三年以后，山东北河道淤堵，如同平地。而南河道却泛滥成灾。运河失去了航行的便利条件，运河不能入黄河转注入海，只能成为灾祸。济宁以南，每到下雨的时候，雨水绵延数十里，给岸边人民生活带来极大不便，运河发生灾祸时淹没的田地有数万倾之多，灾情严重。在那个黄河危机爆发的时期，清政府并没有采取相应的措施去弥补河道职责的缺失，而是采取了听之任之的态度，使山东河道水情日益严重。新的机构迟迟未建立，造成了航运和水利上的巨大损失，更造成了山东在时代变革潮流中的落后。

河道总督作为河道管理的主要部门，在清代起了重要作用，河道总督的职责不仅仅是河运和漕运，也有保护地方安全的职责。河道总督几乎伴随了整个清王朝的全部，河道总督为我们研究中国水利发展史提供了很好的资料。

参 考 文 献

[1] 傅泽洪.行水金鉴[M].台北:台湾印书馆，2011.

[2] 中国第一档案馆.清政府镇压太平天国档案史料[M].北京:社会科学文献出版社，1993.

[3]赵尔巽.清史稿[M].北京:中华书局，1977.

[4] 芮玛丽.同治中兴：中国保守主义最后的抵抗[M].北京:中国社会科学出版社，2002.

[5]王娟.清代河道总督的职责[J].淮阴工学院学报.2011，（8）：12-17.

[6]清文宗实录[M].北京:中华书局,1986.

[7] 刘锦藻.清朝文献通考[M].杭州:浙江古籍出版社，1998.

[8]朱寿鹏.东华续录[M].上海:上海古籍出版社，1958.

[9] 锡良.锡清弼制军奏稿[M].台北:文海出版社，1991.

[10] 高元杰.东河总督裁撤考述[J].黄河科技学院学报.2020，（3）:86-92.

作者简介：李娇颖（1999.9-），女，汉族，河北省沧州市，西南民族大学中国近代史方向21级硕士研究生。

第1页（共9页）