土地征收成片开发方案与国土空间规划的协调路径分析

付伟燕

南京国图信息产业有限公司

摘要：成片开发方案作为土地征收的先决条件，应该以保障粮食安全、生态安全和农民合法权益为前提，完善规划衔接、编制审批、实施监管的工作思路。在成片开发范围的划定中，应注重规划的引导，加强与总体规划、详细规划及专项规划的衔接，明确项目生成路径，以详细规划为底图，结合城市功能和发展阶段，合理配置公益性用地。此外，也可以基于信息平台，对成片开发方案进行动态跟踪、体检评估、动态维护和监督考核，建立完善成片开发方案实施保障体系，确保公共利益补偿措施的落地和实现。

关键词：土地征收；成片开发方案；国土空间规划；协调路径

引言：在城市建设进程中，对城市经济发展等方面都起到积极的作用。在新一轮国土空间规划还没有落地的时候，需要尽快进行衔接性规划修改方案的编制报批工作，保证成片开发方案与上位规划相一致。在土地利用上，既要兼顾土地利用的刚性，又要兼顾土地利用的灵活性，采取分年、按年的办法，确保各类土地利用都能得到合理利用。

1成片开发方案编制的原则

1.1符合国土空间规划

新一轮国土空间规划作为多规合一的首次实施，覆盖的范围非常广泛，对耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线和城镇开发边界做出重大的安排，城镇开发边界内集中建设区才可以进行土地征收成片开发。

1.2相对集中性原则

规划以商业用地为主，以住宅、商业和工业研究为重点，以各种类型的用地为中心，改变了城市边缘地区的无序扩展，提高城市土地的集约利用率，这是符合城市发展的基本思路。

1.3片区划定原则

由于各个地区之间的发展并不平衡，因此，从卫星城市、开发区、高新园区到行政区划，都要按照一定的比例，来分配不同地区的各种用地，这样才能做到整体平衡，避免出现一元化的情况。

1.4尊重民意原则

伴随着集体建设用地入市的速度越来越快，在土地征收之前，需要对成片开发方案的编制进行充分的征求意见，这就使得农民对于征地工作的意愿更为明晰，并为以后的征地程序的具体实施打下了良好的基础。

2土地征收成片开发方案在国土空间背景下面临的问题

2.1双规要求有差异，整体协调不紧密

一方面，在国土空间规划规划过渡期，虽然大部分省市出台的相关指南要求与成片征收开发方案进行对接，但仍有部分征收开发方案涉及农村地区，从而出现先划定方案再划定集中建设区，导致成片征收方案与国空衔接不紧密[1]。另一方面，在过渡期中，土地征收方案主要是以城市总体规划和土地利用总体规划为基础，对其进行参考，并划定开发边界。然而，在编制方向、控制要求和空间布局方面，两者之间都存在着显著的差别。城市总体规划主要是以城市经济发展为导向，在用地布局上设计较为完整紧凑；而在土地利用总体规划中，重点放在土地的保护上，而建筑的形态和布局则比较分散。

2.2硬性指标不明确，柔性效应硬要求

根据对各个省市出台的相关政策的梳理，发现有些省市已经有了较强的专业技术工作，但是相关工作人员和村集体组织并不一定会对方案有很深的理解，所以会存在着沟通不畅的问题。

3土地征收成片开发方案与国土空间规划协调的优化路径

3.1明确空间规划视角下成片开发方案的作用和定位

成片开发方案是将空间规划体系与空间用途管制体系相互衔接的重要手段，它在设计上与国土空间的发展规划和用途规划相衔接，在实际实施时与土地征收以及土地出让相衔接。首先，将成片开发纳入到近期发展规划和空间总体规划中，并将其与建设用地指标相衔接，也就是，在确定的区域内，将其作为一个整体来考虑[2]。其次，要在执行方案和实际开工需要之间做好衔接。目前，国土空间规划的实施时间为15年，发改部门与空间近期规划的实施时间通常为5年，而年度计划实施时长以1年为基础，要想让成片开发计划成功并取得成果，其实施时长应保证在3年左右。另外，成片开发方案的设计依据应该是根据具有法规效益的国土空间详细规划，也就是在成片开发的范围划定规则、用地性质方面与空间总体规划相结合。最后，要在有明确用地性质规划的基础上，才能对公益用地进行划定，因为实际划定的空间决定着用地性质，在没有明确用地性质的情况下，盲目地设定公益用地的比例是毫无意义的。

3.2对成片开发设计的制度进行完善，提升包容性

实施土地征收成片开发方案的基本目标是最大限度地满足公众的需要。目前，在满足公众利益方面，以实际使用中的公益性土地所占比例为主，这样一种单一的评价体系并不利于其有效执行。比如，以工业为主导的成片开发计划地区，通常达不到40%的公益用地比例，这会造成为了达到标准而改变规划，造成划界的规则性问题以及异常区域形态问题。对于成片开发方案，应当在公益用地所占比例上设定一个灵活的标准，并依据所划定的地区土地性质进行适当地调整。在当前情况下，既要考虑到工业用地需要扩大，又要考虑到边角地需要征收补偿等因素，还要考虑到土地利用方式的特殊性。在规划设计中，要注意整体效果，而不要仅仅对个别地区进行评价。从规划的观点来看，城镇开发边界范围是成片开发的一种，在项目实施过程中，可以综合考虑项目现状、成片划定范围和周边区域等因素，从而实现整体的片区开发。对公益性用地的占比和划定范围的面积实行弹性管控，将管控指标纳入成片开发方案中，作为建议性的参考

[3]。另外，还应该综合考虑耕地所占比例和划界的规则性，形成多样化的成片开发评价机制。在达到考核标准，并且实施方案获得批准之后，应该与实际实施过程相结合，对成片开发方案做出合理的调整，最终让成片开发方案得到成功和有效的实施。

3.3完善收益分配和监督检查机制

在实施完毕后，就成果而言，要协调好收入分配和监督检查，使之能够在国土空间规划的指导下得以实现。要健全土地增值收益分配制度，根据“投资人受益”的原则，对公益建设用地进行有效地开发。首先，可以通过地方政府投资，将公益用地和商业用地捆绑在一起，通过市场化的方式，来减轻公益用地的建设压力。除此之外，要充分引导农村集体经济，让其实现向现代企业的转变，鼓励农村集体主动参与到征地开发的进程中，从而可以有效降低征地过程中遇到的障碍，从共同受益的角度来推动土地征收成片开发的开展。提高监督检查水平。其次，通过土地利用规划信息管理平台，实现土地利用规划与土地利用监测系统的对接，对土地利用规划的实施情况进行实时、动态地评价，并对与土地利用规划不符的土地利用方式进行分析和修正。最后，对征用地的考核和验收，不应该仅仅局限于公益性用地所占比例和范围的空间分布，也应该在考核和考核机制上，纳入与社会经济指标相关联的考核标准，以实现保护公众利益的基本目标。

结束语：将征地成片开发方案与国土空间规划相结合，是为了在征地成片开发过程中，更好地保护公众利益，更好地实现国土空间规划的高效执行，从而推动城市高质量可持续发展。因此，期望通过对这一问题的研究，能为两者之间更好地进行有效的融合提供参考。

参考文献：

[1]潘向向,储君,仝德等.土地征收成片开发方案与国土空间规划的协调路径研究[J].规划师,2022,38(04):5-11.

[2]陈涛,王智勇,谢来荣.公共利益导向下土地征收成片开发方案编制对策——兼析《土地征收成片开发标准(试行)》的运作逻辑及实践路径[J].规划师,2022,38(04):12-20.

[3]王龙,詹美旭,景璨等.空间规划体系下广州土地征收成片开发方案编制思路研究[J].规划师,2022,38(04):33-40.