全域土地综合整治助推自然资源要素配置的若干思考

米兰

乌鲁木齐市土地储备中心  新疆  乌鲁木齐  830002

摘要：国土是生态文明建设的空间载体，土地是社会主义市场经济的基础要素。加快土地要素配置，是社会主义市场经济体制建设的重要任务，也是自然资源高质量发展的内在要求。全域土地综合整治积极响应新型城镇化、农业现代化、乡村振兴等国家战略需求，以科学规划为引领，在城乡和区域之间快速配置土地要素，推动了区域协调发展，构建了新时期土地整治新发展格局。

关键词：全域土地综合整治；自然资源配置；优化措施

1.　全域土地综合整治开展的必要性

1.1　全域土地综合整治是优化土地利用结构的重要举措

我国部分地区土地资源短缺和土地闲置情况同时存在。由于劳动力转移和农村土地无法流转等情况，造成土地资源配置错位。城市地区占地建设比重较大，土地利用及转化效果稍显不足。从长远看，我国农村的城镇化水平仍需进一步强化，推动农村空间规划和更新是目前主要的工作之一。在这种情况下，通过对土地资源和布局进行科学规划，能够推动区域经济均衡发展，确保城乡土地资源协调开发。

1.2　全域土地综合整治是优化生态安全的重要保障

土地是人类生存和发展的重要资源，在社会建设以及经济发展过程中，土地资源的过度开发和使用不利于形成人与自然和谐共处的生态格局。需要通过建构国土空间引导下全域土地综合整治的现实路径，从国土空间生态安全战略格局角度出发，论证田园综合体整治修复项目对生态安全屏障的优化效果，保障生态环境与发展建设相协调。

开展全域土地综合整治活动，能够结合科学合理的土地开发方式保护生态环境，助力生态建设，在生态、经济、社会等方面实现可持续发展的区域规划，充分展现综合整治措施的活力和作用。

1.3　全域土地综合整治是促进城乡一体化发展的需要

城乡协调发展过程中，基础公共设施配置直接影响乡村经济的发展，如交通体系、公共卫生医疗系统、饮用水安全工程以及垃圾分类处理工程等。由于城市公共基础设施供给不足，农业生产投入少等原因，导致城乡之间人才资源流动性较弱，对城乡协调发展形成制约，使得城市与周边乡镇在空间规划和经济活力调动等方面形成一定落差。

实施全域土地综合整治能够推动城市化水平的提高，拉动农村经济整体发展，实现城乡统筹协调发展，加快新农村建设。全域土地综合整治可以通过优化土地利用结构，加大城市基础设施建设力度，促进城市与乡村互动，充分协调发展节奏。

2.全域土地综合整治及自然资源要素配置措施

2.1编制科学的实施方案，统筹各类项目实施

当前，试点实施主要整合了各类用地规划和乡村建设项目，并编制统一的实施方案，且将其作为项目实施和监管的主要依据。该实施方案不仅要落实国土空间规划和用途管制要求，还要将各类规划目标贯彻在具体的项目中，以此推动国土空间布局优化，快速实现自然资源要素配置。笔者建议，在实施方案编制中，要紧密衔接详细规划单元和用途管控规则，做好整治分区和任务分解，将各类规划目标分解到整治空间中，建立土地整治推动国土空间规划传导的制度规则；要科学设置各类建设项目，将整治任务落实在国土空间用途分区中，严格管控各类项目实施；要做好整治目标与资金平衡，真正能指导试点实施和监管。

2.2坚持法定规划指导，创新编制详细规划与专项规划

在“多规合一”国土空间规划体系下，急需在规划层面建立“规划管控—功能单元—整治分区—要素配置—资金筹措—城乡发展”的乡村国土空间规划传导机制。受制于规划区位的影响，县级规划指标较难在村级行政单元内落实，需要根据不同的空间尺度和产业集聚特点，研究乡村地区详细规划单元内容，以土地整治支撑详细规划，以详细规划约束项目建设。笔者建议，在国家或省级层面，研究编制经济区或省级国土整治专项规划，明确整治目标任务和重点区域；在县、乡层面，编制乡村单元规划或功能区国土整治规划，细化详细规划管控规则，将整治任务和项目落到整治分区，以土地要素配置和资金筹措评价专项规划的可实施性。

2.3细化用途管制规则，严格限定“三区三线”调整

土地整治在统筹国土空间规划、国家战略实施的过程中，必然要参与到乡村建设行动中，由此带来土地整治工程内容的延拓。在具体项目实施中，各地将农业空间中的产业集聚区（如现代农业产业园、高效农业示范区、特色田园综合体、养殖基地等）进行统一规划、统一设计、统一实施，提高了乡村建设效率，降低了管理成本，但同时也出现了随意调整耕地和生态用地布局的现象。全域土地综合整治要严格落实国土空间用途管制要求，严格执行《全域土地综合整治实施要点》，规范全域土地综合整治试点实施，严格控制“三区三线”调整，坚决防止耕地和永久基本农田流失和质量降低，切实维护群众合法权益。笔者建议，建立以土地整治项目为载体的国土空间布局优化、永久基本农田调整、乡村生态保护修复、补充耕地指标认定、建设用地指标交易等制度规则，做好其与各项用途管制制度的衔接。

图1 三区三线

2.4构建整治修复市场化的产业运营机制

整治修复市场化同样要注重项目后产业引进。构建政府主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系和产业运营体系，要明确参与主体、生产要素、运作程序和作用机制。构建整治修复市场化的产业运营机制。政府长期以来作为公共利益的代表，整合政策、资金、服务等生产要素，主持参与整治修复和产业引进；代表各产业的企业主体则引入资金、技术等要素。但更广泛主体应该涵盖村集体、社会组织等，他们具有多元化的信息、劳动力等。在整体运作程序方面。一是政府需要履行职能，调动各主体充分论证区域特色、案例经验等；二是通过引进产业整合企业资源，鼓励多元参与；三是要发挥社会各主体的渗透作用，巩固已有产业运营成果，建立有效的运行机制则主要包含以下方面：针对社会各独立主体建立有效激励机制；鼓励潜力社会资本出现和创新技术产品发展；完善政府服务，整治市场的行政体制机制；打造整治修复、产业融合发展的合作机制。

2.5资源再开发模式和路径

整治修复过程中可能涉及原有地形地貌、河道范围、表土植物等影响修复方案和工程设计的情况。本着资源节约和合理利用的原则，因削坡减荷、消除矿山地质灾害隐患等产生的土石料及原地遗留的土石料，河道疏浚产生的淤泥、泥沙，以及优质表土和乡土植物应重新利用。然而，由于难以量化这些资源要素确实是工程设计中应当消除的部分，实际上这些资源仅仅是在本工程内尽可能消化。因此，有必要梳理整治修复所获取资源的收益模式。在资金流入模式方面，由农村集体支持土地要素，社会资本支持必要的资金资源，获取整治修复中确需重新利用的土石料、淤泥泥沙、优质表土等。

结束语

在生态文明背景下，如何发挥全域土地综合整治功能作用，加快自然资源高效配置，本文提出了相关思考与建议，希望可以合力促进城乡土地资源利用与经济社会发展可持续发展。

参考文献

[1].开展全域土地综合整治  破解乡村振兴用地难题  宁波市自然资源和规划局奉化分局[J].宁波通讯,2022(16):2-3.

[2]余建忠,董翊明,田园等.基于自然资源整合的浙江省全域土地综合整治路径研究[J].规划师,2021,37(22):17-23.