落实过紧日子要求，盘活存量资金，提升科研资金使用效能

李生贺

中国科学院沈阳应用生态研究所

摘要：国务院对盘活存量财政资金工作高度重视，强调这是创新宏观调控的重要内容，进一步做好盘活财政存量资金工作，更好发挥积极财政政策作用，提高财政资金使用效率。特别是在当前财政收支矛盾日益突出，但国家在科研领域仍加大投入的情况下，科研单位在用好财政增量资金的同时，更应着力盘活科研项目存量资金，不断提高科研资金使用效益。

关键词：过紧日子 预算执行 存量资金 盘活存量资金

引言：  

近年来在经济增速放缓，财政收支矛盾日益突出的背景下，“过紧日子”与盘活存量资金备受党中央和国务院关注，多次提出具体要求。2013年新一届中央政府提出了“过紧日子”的工作要求，2019年“两会”期间，习近平总书记指出党和政府要带头过紧日子， 2020年将“过紧日子”写入了《政府工作报告》，李克强总理提出各级政府必须真正过紧日子，各项支出务必精打细算，一定要把每一笔钱都用在刀刃上、紧要处。2015年1月国务院办公厅印发《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》，强调盘活存量是创新宏观调控的重要内容，对于稳增长、惠民生具有重要意义，要求切实提高资金使用效率，并针对性地提出了盘活财政存量资金的十条具体措施。近些年，财政部各司局每季度给对口管理部门进行关于落实“过紧日子”评估情况反馈，各部门按照出现的问题进行总结梳理，要求下属单位严格落实，举一反三对应整改，避免类似问题反复发生。

    经过多年努力，各级政府和部门在盘活存量资金方面取得了阶段性进展，存量资金规模得到有效控制，但部分单位个别领域仍然存量巨大挑战，本文从具体政策要求入手，以科学事业单位资金为主要研究对象，结合科研经费管理实际情况，分析部分部门和单位盘活存量资金不利的主要原因，以期能够给有效盘活存量资金具体工作提供思路方法路径。

一、存量资金主要来源及构成

1、存量资金主要来源。首先，收入是存量资金主要来源，科学事业单位经费主要来源包括中央财政性拨款、竞争性收入以及其他收入。因上述科研开展实际需求，导致收入与支出时间匹配不一致，再有预算不准确、使用时节约等其他原因，而形成的资金结余是存量资金的主要来源；其次，部分负债性质的资金暂时归集，一些因政策改革背景形成暂时性负债存量资金，如社保改革而收取的待结算养老保险返还款，暂列其他应付款；再有，设立时投入的资本性质资金。

2、存量资金构成。科学事业单位收入主要包括一般公共预算拨款收入、政府性基金预算拨款收入、事业收入、事业单位经营收入以及其他收入。其中事业收入主要包括为解决重大科学问题，落实“四个面向”要求，按照国家各类科技计划指南而申请承担的科技部、自然科学基金委、各科技部门以及各省市地方政府安排的纵向科研项目，以及依托自身专业科学技术能力，为地方政府或企业解决关键技术问题而承担的横向项目。其他收入主要包括技术开发和转让、投资收益、租金和利息等。每类资金都会对应不同的预算执行要求，形成不同比例的结转结余资金，反映到账上就是存量资金。特别是十八大以来对科研项目资金管理办法进行了一系列改革，对于科研资金的结余积累也起到了一定的推动作用。

二、盘活存量资金的意义

1、落实“过紧日子”的政策要求。在当前世界经济和我国财政收支面临矛盾背景下，“过紧日子”是党中央、国务院从国家长远发展的角度考虑，带头落实的一项重要举措，意义重大、影响深远。

2、落实单位主体责任的实际需要。科研领域作为国家财政经费全力保障的行业之一，承担着加快打造原始创新策源地、加快突破关键核心技术、努力强制科技制高点，实现国家高质量发展的使命任务，更有责任落实国家相关政策要求，节约、高效使用每一分科研项目资金。

3、提高财政资金使用效益的要求。用更少的钱，发现并解决更多的科学问题，是科研项目资金使用效益提升的根本。同时，用已批复的资金，在完成任务的基础上，实现更多的科学发现，也是提高资金使用效益的重要途径。盘活存量资金就是实现后一个目标的重要手段，指向性更加明确，在推动国家科技创新快速发展中发挥着至关重要的作用。

三、存量资金盘活不利的主要原因

1、制度不健全，且存在冲突。

科研项目管理和科研项目资金管理，从源头上更强调服务科学研究，为科研人员减负，解开束缚科研人员经费使用方面的绳索。同时，从财政资金监管的角度，审计更倾向于从严管理，毕竟是纳税人的钱，要合理合规合法，要有效能。从存量资金来源上看，结转结余资金是主要组成部分。

目前关于科研项目资金管理的最新办法（国办32号文）对结余资金给出了明确规定：项目完成任务目标并通过综合绩效评价后，结余资金留归项目承担单位使用，统筹安排用于科研活动直接支出，优先考虑项目团队科研需求，加强管理，建立盘活机制，加快执行进度，但对于如何管理、如何建立机制，没有明确规定，假如没有加快执行将如何惩罚，也没有具体要求。

2、科研资金管理人员和科研人员理解片面。

针对国办32号文关于结余资金使用的表述，带来了几方面实际问题：首先，项目资金在任务目标完成的前提下可以结余，而且在项目结题验收综合绩效评价时取消了预算执行率的考核，这样科研人员就会竭力节省资金；其次，结余资金取消了2年未使用完收回的要求，就进一步推动了将更多资金节省下来；再次，要求承担单位落实主体责任，加强管理和盘活，但鉴于经费归属惯性，项目资金支配权在科研人员手中，单位很难突破将项目结余统筹到单位层面安排部署；最后，这种永续结余制度，也消弱了科研人员利用在研项目资金探索任务目标以外的科学问题的动力。

3、单位科研项目资金管理力度不强，统筹能力差，话语权小。

上面提到项目资金归属问题，从任务争取和会计核算上看更多属于课题组。目前科研机构治理体系和组织架构，基本由科研系统、支撑系统和管理系统，定位十分明确，科研是主体，支撑和管理系统为科研做好服务保障工作。而且目前采取的PI制模式，主要以课题组为单元核算成本。一个课题组相当于企业中的一个利润中心，收支余全部自己承担。这就给单位统筹安排存量资金带来了很大考验。

4、科研经费保障机制不健全，科研人员缺乏资金持续支持的信心。

通过与科学家交流沟通项目资金使用问题，发现究其存量资金体量不断加大的深层次原因是保障机制不健全，科研人员对未来、对下一年科研经费心里没底。加之目前科研领域竞争日趋激烈，项目竞争、人才竞争、经费竞争和考核压力等等，都是PI们不敢开足马力使用科研项目资金的原因。

5、存量资金底数不清，支出标准体系尚不健全。

从管理的角度，科研单位在落实盘活存量资金主体责任时，对于存量资金总量和结构存在不清的问题，这就直接导致政策实施精准性不高，效果不好。从支出标准角度，在全国范围内东西、南北、跨机构类型各类支出存在巨大差异。同样的科研人员工资标准在科研院所、高校、科技型企业以及其他组织在不同发展阶段存在巨大差距。

四、有效盘活存量资金的对策

1、完善科研经费保障机制。

经费保障机制是促进科技事业发展最根本保障，也是让科研人员安心做科学研究的最有效保障，更是科研人员敢于支出、愿意将更多手头资金用于科学研究的直接保障，包括基本运行费和科研项目经费。

首先，在基本运行费方面，根据全国各项支出标准（待统一制定），在人员工资、各类保险基金、公共运行费用以及医疗抚恤等对个人支出各方面按照人员编制全额保障；其次，在科研项目经费方面，充分保障国家、市场、民众亟需的关键科学问题给与持续保障；再次，在前沿探索类科学问题上，引入竞争机制，鼓励开展科研创新创造；最后，也是最关键的筛选问题，要严格筛选，提高绩效指标要求，“精选题、严选人”，让真正的科学研究得到最好的持续的支持。这样在原有的科研投入基础上，可以持续支持大部分科研团队，科研人员将公关的时间更多的投入到科研，产出更多优秀科研成果。

2、完善制度体系。

结转结余资金是存量资金的主要来源，要在制度上强化经费主体责任。针对结转资金方面，加大项目考核力度，严格要求资金执行进度与科研项目开展进度相匹配，项目主管部门可以要求各项目承担单位在项目进展年度及工作会议上，明确增加一个预算执行分析考核的环节，邀请项目跟踪财务专家按照时间序时维度、项目成果进展维度、各科目支出情况（如设备费立项后应抓紧执行）等多个角度考核预算执行情况，并作为后续资金拨付进度和总量的重要参考。针对结余资金方面，加大项目依托单位的主体责任，项目通过验收后，原课题组后续科研开展资金需求优先保障，每年固定时间统筹各类结余资金，结合单位发展规划和预研前沿科研安排，在部署单位科研发展基金时，与基本科研业务费和自有资金等各项经费一起立项，以与安排项目的形式，编制任务书和预算书把结余资金布置下去，这样即增加了自主部署资金来源，开展了前沿预研科研活动，也盘活了存量资金。可以将单位盘活存量资金情况和取得的成效作为后续经费支持的重要依据。

3、加强宣贯，提高认识，让科研一线人员深入理解科研经费管理要求。

国办32号文出台的意义在于尊重科研规律，给与科研人员更大的科研自主权和经费使用自主权。结余资金留归科研单位使用，且没有时间要求，更多的是考虑在财资资金紧张的情况下，保障科研资金需求，同时提倡节约使用财政经费。所以我们要加大宣传，让科学家深刻了解办法出台的背景和意义，将每一分科研经费使用效益最大化，包括产出效益和时间成本。

4、提升单位科研项目资金管理意识，摸清存量资金结构，提高资金统筹能力。

首先，贯彻新一轮科研项目经费管理改革政策，即强调单位的主体责任和项目负责人的直接责任，落实项目管理单位和各主管部门的具体要求，从单位领导到各科研项目资金管理的职能部门再到科研人员以及科研秘书，都要树立提高资金使用效益的意识，加强资金管理，盘活存量资金；其次，按照要求，单位财务管理和科研项目管理部门要相互配合，摸清单位存量资金底数，将碎片化的资金梳理清楚，已结题的项目及时关闭课题号，做好结题结账工作，为盘活工作提供详细底数；再有，单位领导集体在决策资金使用促进单位发展时，要全盘考虑统筹安排，聚焦主责主业，在下决心将各类资金统筹部署。

5、加快建立全国或区域各类支出标准体系。

支出标准因受区域、地域、行业、部门、单位等多方面因素影响，很难建立，但针对某一领域、特定事项，本着公平，从资金供给和支出限额角度可以尝试统一标准。如二级研究员国家财政给与多大强度的基本运行费支持，包括工资支出，同时给与工资限额的指导线，各区域、各行业共同遵守，这样可以减少人员流动，加强成本核算，提高资金使用效益，提升项目绩效指标。同时有了完整的支出标准体系，国家的财政资金供给与资金使用单位的资金需求会无限接近，也就减少了各类项目资金剩余，从根源上解决了存量资金问题。