中国古代法律监督的传统及其镜鉴

李婧

西北政法大学

摘  要：法律监督对传统中国两千多年的帝制发展产生过重大的影响，其中御史制度独树一帜。中国古代的御史制度自秦汉时起，经魏晋南北朝的日臻成熟，至唐朝由律令制度的完善而发展至鼎盛阶段，其后的宋元明清各朝在前朝的基础上创新发展。设立御史的主要目的是整肃纪纲，澄清吏治，御史的职责是监督法律实施，纠举不法官员，参与并监督中央和地方司法机关对重大案件的审理活动等。古代中国御史制度与现代检察制度在法律监督的功能上有相似之处，御史制度中合理的工作方式对新时代我国的法律监督与检察改革有着借鉴意义。

关键字：法律监督、御史制度、检察职能

相对于审判权的稳定性与普适性，“中国古代有无检察制度”这个问题，长期以来争议与质疑就未曾停歇。中国古代未形成检察制度，但存在一套法律监督体系，从秦汉以来逐步形成的御史制度便是其代表。我国法律监督制度承续古代的御史制度，虽然这两个制度在性质和运作原则上完全不同，但两者的内核都是维护国家法律、统一实施，保持国家权力的集中与统一，维护国家领土的完整。因为我国古代御史制度与现代检察制度在功能上有某些程度的相似，故将考察古代御史制度中法律监督功能的变化，并思考其对新时代检察制度加强法律监督职能有何借鉴意义。

一、法律监督制度的起源

中国古代各王朝，皇帝是最高立法者，行使最高法律监督权，皇帝诏令具有最高法律效力，保障与监督法律实施，常以颁布诏令的形式执行。秦始皇三十四年下制书：“若有欲学法令，以吏为师。”丞相、御史大夫、廷尉与地方各级行政长官也行使法律监督权。根据《秦简·尉杂》的规定，廷尉每年要到御史处核对刑律，因此御史的职责便是监督法律的实施。

与秦相同，汉代的御史大夫为三公之一，御史制度相比秦稍为完备，其职责为：“御史大夫，掌副丞相。有两丞，秩千石。一曰中丞，在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史员十五人，受公卿奏事，举劾按章。”汉成帝绥和元年，根据御史大夫何武的建议，将御史大夫改为大司空，行丞相之职，此后中丞成为御史台的长官，这是御史制度一次重要的变迁。

三国魏晋南北朝时期御史的职责与汉大体相似。隋废除中丞，提高治书侍御史的品位，废除御史直宿禁中的旧制，御史专属外台。魏晋南北朝时期御史的地位不断提高，主要表现在：御史机构增多，监察官员的分工明确；打破对御史中纠察权限的限制；御史获得“风闻奏事”的权力；实行“御史中丞专道”。这一时期御史制度最重要的变迁是御史台成为完全独立的机构，如在职能上成为专门负责监察的机构，在权力关系上直接受命于皇帝并向皇帝负责。

二、法律监督制度的发展

隋唐两代注重法制建设，颁布实施了很多单行法规以加强法律监督。如隋朝建立之初“为司隶台，大夫一人巡察畿内；其刺史十四人，巡察畿外诸郡，亦有六条之制。”在发展汉晋《察吏六条》的基础上，制定了《察郡六条》。唐朝贞观年间参照隋朝“察郡六条”，制定了《州郡六察法》，“其一察官人善恶；其二察户口流散，籍账隐没，赋役不均；其三察农桑不勤，仓库减耗；其四察妖猾盗贼，不事生业，为私蠹害；其五察德行孝悌，茂才异等，藏器晦迹应时用者；其六察黠吏豪族，兼并纵暴，贫弱冤苦不能自申者。”武周时期删定了《巡察条例》四十八条。隋唐时期，三省六部制取代了三公九卿制，而法律监督由御史台、谒者台和司隶台共同职掌。

据《新唐书·百官志》记载，御史大夫为御史台的长官，统“掌以刑法典章纠正百官之罪恶”。另外，以监察御史“第一人察吏部、礼部，兼监祭使；第二人察兵部、工部，兼馆驿使；第三人察户部、刑部。岁终议殿最。”表明御史台监察院的职责还包括监督尚书省六部，御史分察六部在唐代落实执行，明清时的六科给事中制度也起源于此。御史台监督吏部的主要工作是派遣御史监督官吏选拔考试，防止官僚群体间相互勾结；在户部的监督上，御史纠察偷逃纳税、偷避徭役并监管仓廪等；对礼部主要是监察百官是否按时上朝，遵守典章制度；对兵部监督其是否按照中央的指示行动，防止将领滥用权力；对工部的监察工作主要是监督其营造工程是否按工期与法定规格式样进行；刑部负责复核、御史台负责监察、大理寺掌管中央审判工作的“三司推事”在此不作详述。唐初年进行的改革，使御史台直接受命于皇帝并成为专门负责法律监督的部门。

两宋时期进行改革，形成了一套颇具特色的差遣制度，如军权、财政权和行政权分属不同部门，这种对权力的限制使得皇帝可以对大臣进行有效的监督。两宋时御史台、中央三省和三法司拥有法律监督职责，其中御史台是行使法律监督职责的核心中枢。同时在地方上，路、州、县的长官是被监督的对象，而他们也有监督同僚的义务。两宋时期的法律监督体系具有网格化与纵横交错的特点。在纵向上，御史台进行自上而下的监督；在横向上，各级机构之间互相监督。正所谓：“一纸下郡县，如身使臂，如臂使指，无有留难，而天下之势一矣。”宋代的御史在工作上初具独立性，能够做到独立监察宰相大臣并在相权下实施独立的法律监督。

御史的职权在明代发展到极点，监察御史的地位基本独立。明清时期改御史台为都察院，中央的都察院、六科，地方上的十三道监察御史、提刑按察使司、总督、巡抚形成一个全国性的、严密的监督体系，被称为“风宪”衙门。“风宪”即监察，设立的目的在于监督官吏、纠察贪官污吏，正如明太祖朱元璋所说：“风宪之设，在整肃纪纲，澄清吏治；非专理刑。”清代因袭明代的都察院体制，只是在都察院内部的人员设置与明代略有不同，其主要职责还是进行“察官常，参维纲纪”的法律监督。

明代的《宪纲条例》和清代的《钦定台规》都规定了都察院作为法律监督机关的地位。明清两朝御史的职能与权限存在差别：在明代为了防止御史结党营私，“风闻言事”受到严厉控制，只有在证据确凿时御史才能纠劾百官，如《明会要》中记载：“御史纠弹，而御史不法亦听按察司纠弹，台谏不能挟私报复。”而清朝御史不必掌握确凿证据便可“风闻奏事”，清朝皇帝在谕诏中多次阐明御史的“风闻言事”权，如康熙帝曾下谕：“肤于科道官员，许其风闻言事，专为广开言路。”

三、御史制度对新时代检察机关法律监督职能的启示

新中国的法律监督制度吸收了古代御史制度中的养分，在充分洞察中国国情的基础上，将中国古代御史制度的法律监督与西方公诉制度中的法律监督结合起来，形成了与我国意识形态和实践相符的、具有中国特色的制度创新。对新中国的检察制度而言，这既是历史发展的趋势，也是适应新时代中国特色社会主义法治道路的必然选择[1]。

（一）建立公益诉讼制度

由检察机关提起公益诉讼，是我国法治进程中实现法律监督的创新实践，是检察机关传承古代御史制度中法律监督机能，弘扬中华传统优秀法律文化、铸造新时代检察文化的重要举措，也是检察机关在建设法治国家中应当履行的重要职能。[2] 2021年6月中共中央印发《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，首次以中共中央的名义明确人民检察院“是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，是国家监督体系的重要组成部分”，将检察机关承担法律监督职。2021年1月至11月中，全国检察机关提起环境保护案件共计79087件，食品药品安全公益诉讼案件26263件。英雄烈士保护法的出台，与保护公民个人信息、安全生产，以及特殊群体如军人和未成年人相关联法律公益诉讼条款的确立，使得检察公益诉讼法定领域由“4+1”扩大到了“4+5”。检察机关与各级行政机关、社会组织共同努力实现公益保护，提质增效目标逐步实现。

（二）推进行刑衔接，深化刑事诉讼监督

建立健全行刑衔接机制，完善检察机关与行政执法机关、公安机关、审判机关、司法行政机关执法司法信息共享、案情通报、案件移送制度，实现行政处罚与刑事处罚依法对接。行刑衔接机制突出强调检察机关的法律监督职能，对行政执法机关不依法向公安机关移送涉嫌犯罪案件（怠于行刑移送情形）的依法监督，对发现行政执法人员涉嫌职务违法或者职务犯罪线索移交监察机关处理，对决定不起诉的犯罪嫌疑人，依法移送有关主管机关给予行政处罚、政务处分或者其他处分。

 

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[1] 何勤华、顾非易，检察机关法律监督活动的历史考察及其启示—以御史制度中的监督职责为线索，人民检察，2019年10月

[2] 何勤华、张顺，民本思想在新时代检察工作中的体现与运用，人民检察，2022年3月