行政规范性文件的合理性审查

冯寒雪

北方民族大学 法学院

摘要  行政规范性文件是行政机关依法履行管理职责的重要手段之一，其制定程序、制定内容的合法性、合理性，直接影响到行政管理相对人的权利和义务，也决定了行政机关依法行政的水平。合法性审查与合理性审查二者缺一不可，行政规范性文件不仅要符合上位法规定，更需要在表现形式与内容上具有合理性，才能更有效的发挥其社会管理职能。因此加强对行政规范性文件的合理性审查，以保证其制定目的正当、内容考虑相关因素、执行手段符合比例原则，使行政规范性文件在保护社会公益的同时不至于过度损害行政相对人的合法权利。

关键词  必要性  标准  审查内容

一、合理性审查的必要性

对行政规范性文件进行合法性审查仅需要判断文件的内容合法与否，而对其进行合理性审查时不仅要将规范性文件置于整个法律体系中判断其是否与法律原则与精神相符合，还要审查该文件是否为解决社会现象之必须，以及该文件的形式、内容是否合理等。因此，在对规范性文件进行附带审查时首先应进行事实合理性审查，其次应进行合法性审查，最后在合法性审查的基础上进行合理性审查。对于合理性标准的确立有助于在追求规范性文件内容合法性审查的同时将合理性审查也落实到位，以实现对规范性文件进行实质合法性标准的审查。依据我国现行法律来看，如果某行政规范性文件做出之后合法却不合理，那么可以判断其依据的法律法规是有失公平正义的，是损害公民利益的。行政规范性文件的制定受限于制定机关认知、信息不足，或者是为达到一定的行政目的，这就会导致出现一些不合理的文件，而侵犯行政相对人的合法权益。如果只单纯考虑合法性原则，忽视了合理性原则就相当于承认根据个人主观意识做出的不合理的行政规范性文件是合法的，这就打破了自由与限制的原则。通过对行政机关作出的行政规范性文件进行合理性审查，有助于对其自由裁量权进行合理限制，以保障公民合法权利。

二、合理性审查的标准

（一）制定目的正当

行政规范性文件之的制定目的为了行政管理的客观需要，或解决行政执法中的普遍性问题，因此行政机关制定规范性文件的立法目的应具有正当性和合理性。一方面，制定的文件在内在精神上要与上位法的精神保持一致，其内容要保持公正，涉及到行政相对人的权利义务时，均衡制定，保证权利义务的对等，避免对不特定的相对人造成损害；另一方面，目的与手段要进行权衡，适用时要注意维护公平公正原则，不允许任何一个相对人享有特权，做到享有权利与履行义务的一致性。

（二）内容考虑相关因素

行政规范性文件的内容时应充分考虑合理的相关因素，与行政目的之间应相匹配，排除不相关因素的干扰。由于行政规范性文件涉及众多行政相对人的合法权益，因此制定行政规范性文件应平衡各种利益关系价值，主要是平衡个人权利与义务、个人受损害与社会所获利益以及个人利益与国家集体利益之间的价值关系，避免遗漏关键权益，增加不必要的利益，并且还要经过充分的论证工作保证制定的必要性和合理性。法院在进行合理性审查时应从必要性和均衡性等方面进行审查，若发现行政规范性文件制定时考量的因素遗漏了必须要考虑的关键利益，或者不该考虑某因素而予以考虑，导致利益失衡，对社会造成不利影响，则应做出否定评价。此外，在行政规范性文件出台前应进行讨论，除常委会或重要会议讨论通过外，还应进行民意征集，防止文件制定过程中不相关因素被考虑在内。

（三）裁量无明显不当

法律、法规做原则性的规定时，地方行政机关应因地制宜，综合考虑本地风俗习惯以及经济基础，对上位法进行具体细化。一是遵循必要性原则。制定机关采用的自由裁量权不能超越上位法规定的范围，行政措施是完全必要的，并选用对行政管理对象权利限缩最小的方式。二是符合适当性原则，即通过选择最佳手段方式，以谋求达到行政目的。虽然行政规范性文件牵涉到对各主体权利的限制，但是这种限制不得超过所追求的社会利益。三是具有情理性，行政措施必须同客观实际相符，合乎情理道义，不能强迫行政管理对象承担在客观上无法履行或强行履行将违背公序良俗的义务。认可规范性文件的合理性时，法院审查应妥善把握“明显不当”审查标准的程度与内涵，注意规范性文件是否违背比例、平等对待、信赖保护原则等要素。

三、合理性审查的内容

（一）形式上合理性审查

在审查规范性文件的合理性时，应首先审査行政机关在制定规范性文件时，是否超出应有的裁量范围。行政机关的自由裁量权主要指的是时间和制定内容上的自由决定权。法院可根据以下方面来判定行政机关是否超出裁量的范围：行政规范性文件的目的应合理，是否能让大多数人接受和信服。根据该行政目的审查行政手段是否有助于达到行政目的，这个原则之下的审查强度应当借鉴德国行政法，采用最低审查标准，只要部分规定有助于实现行政目的就可以认定其符合适当性原则。其次，行政机关在制定行政规范性文件时不能让无关因素影响具体内容的制订。此外，当规定里的具体内容与行政先例不符时，应当向上级部门申请获得同意，不能未经同意私自改变先例内容。最后，当由于不可抗力无法及时制定规范性法律文件时，应向上级机关说明理由，当意外情况消除之后，行政机关应在合理期限内及时公布规范性文件。

为保证行政规范性文件的制定程序合理性，法院可主要从以下方面进行审查：一是行政机关是否公告。行政机关在制定规范性法律文件时，应通过官方媒体或其他正式渠道向公众告知文件的主要内容。二是行政机关是否允许公众讨论规范性文件的具体内容，以及是否将公众的合理意见纳入考虑范围。行政机关可以根据实际情况，将公众反映的问题和解决途径纳入到规范性文件中。这反映了行政机关对公众参与权的重视。

（二）实质上合理性审查

事实问题是行政机关在制定行政规范性文件定时所考虑到的特定的事实情况。行政规范性文件要符合客观事实并不意味着法院要审査文件涉及到的所有事实问题。全面审查会导致法院干涉行政机关在事实上的认定，难以发挥各自的专门职能，同时也会浪费司法资源，导致效率低下。当法院认为行政机关认定的事实可以排除合理怀疑，则应信任行政主体。行政主体则有举证的义务，即必须提供证据来证明行政规范性文件与立法事实之间存在合理性。由此可知行政机关在制定规范性法律文件时应该建立完整而详细的行政记录，以备审査。

为保证合理性审查有法可依，《行政诉讼法》将规范性文件的审査纳入法律之内，目的是及时纠正行政机关违法，侵害人民权益的行政规范性法律文件，保证行政机关通过制定行政规范性文件以实现服务社会的行政管理职能。规范性文件符合行政目的在外观上除了表现为合法性，还表现在引用不成文的行政法溯源、遵守惯例公理规则、维护社会公益、实现社会管理职能等。

四、结语

制定行政规范性文件是行政机关或行政机构用以进行行政管理活动的基本手段，因而行政主体不能以其作为为地方或部门谋利的工具，更不能将其作为自己利益的“护身符”。行政规范性文件虽然不属于正式法律渊源，但在行政管理中发挥着重要的社会管理作用，其内容涉及到行政相对人的权利和义务，因此对行政规范性文件不仅要进行合法性审查，还要进行合理性审查。对行政规范性文件的合理性审查体现了对行政行为司法审查的程序从法的正义价值出发，使合理性成为与合法性标准相并列的行政行为审查标准，体现了审查标准发展的共同趋势和我国行政法治的基本要求，同时也有助于更好地改进政府工作，促使行政规范性文件趋于良善。

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