“双减”政策的实施现状及阻滞因素分析

白昊

（贵州职业技术学院，贵州 贵阳  550023）

[摘要]“减负”由来已久，“双减”政策的出台是因应社会关注、家长焦虑，重构教育生态、回归学生健康成长标的的必要之举。但两年来的政策实施情况来看，初期取得了一定成效，但现在又有回潮的发展趋向，学生作业“增负”已现，校外培训回流，课后服务额外增负。通过对减负政策的元思考，政策对焦错位，传统历史文化沉疴，各行为主体掣肘等对“双减”政策的实施起到了一定的消解阻滞作用。

[关键词]“双减”政策；实施现状；阻滞因素分析

2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（简称“双减”），其中明确要求强化学校教育主阵地作用，深化校外培训机构治理，构建教育良好生态，促进学生全面发展、健康成长。[1]实际上，教育减负并非起自今时，其历史较为久远，早在1955年7月，教育部就颁布了新中国第一个“减负令”——《关于减轻中、小学校学生过重负担的指示》，新中国成立后，国家层面颁布的基础教育减负专项政策和相关政策高达 116 项（时间跨度为1951年5月2日至2021年8月30日，检索时间为2021年9月20日）。减负成为我国基础教育老生常谈，却始终热度不减的政策议题。尽管国家制定和执行了一系列减负政策，但执行效果却不尽如人意。[2]从“双减”政策的实施情况来看，又有了重蹈覆辙的迹象。随着减负主体的相互掣肘，政策的边际效应逐年递减，甚至因中考“普职”分流的焦虑与压力，以及其它因素影响，小学及初中生的作业负担和校外培训负担逐渐回流，甚至有全面消解“双减”政策的发展趋势。

一、“双减”政策的实施现状

“双减”政策主要从优化作业设计、提升课后服务、规范校外培训行为等方面着手，激发相关多元主体合力，力图减轻义务教育阶段学生负担，促使中小学回归到教育的本体功能上来。政策初衷是合乎教育价值追求，有利于学生身心健康发展的，对遏制资本过度介入义务教育，危及教育公平而言也是有意义的。但回溯政策实施两年来的演进态势看，“应试教育”生态并未改观，义务教育内卷仍然存在，学生负担回流的趋势日渐明显。

1.义务教育阶段学生作业重趋“增负”

“双减”政策本义是“减负提质”，但从政策的实施效果来看，初期中小学生的作业负担呈现两极分化，有些“减负”得以实施，有些非但没有减负，反而有所“增负”。以笔者所在城市学校为例，薄弱学校，如城乡结合部学校，非重点中小学等，由于管理相对松懈，家长、老师对学生的学业要求相对较低，因而，学生的作业总量和时长有所减轻。但从总体来看，与过去相比，并未见明显的减负效果。与其说是“双减”政策的执行效果，不如说是管理松懈及教育期望值相对较低而放任的结果。与之相对，重点中小学，管理相对严格，学校、老师及家长的教育期望值较高，各主体合力趋于一致，因在校时间延长，作业总量及时长相对过去，实际上非但未缩减，反而有所增加。并且，随着“职普比例大体相当”[3]即“普职比5:5”的广为流传，重点初中“小升初”“掐尖”回流，2023年全国多地中考分数普遍拔高，位次排名机选的中考填报招录机制，再加之“抖音”、“家长微信群”等自媒体对这些信息的传播、渲染，家长、学生以及整个社会都普遍弥漫着教育筛选的焦虑与压力。在这种氛围裹挟下，教育内卷化的剧场效应非但没有减轻，反而加剧扩散。无论重点学校，还是非重点学校，一般家庭的学生，还是相对殷实家庭的学生，绝大多数都不得不卷入“选拔”性的教育赛道。在这种大势助推下，除少数学生家境丰厚能跳出这一偏狭赛道外，大多数家长及学生不得不重新回归到教育内卷的道路上来，因此，所期望的中小学生作业减负，在可预见的将来，必将化为泡影，与之相反，“增负”还会愈演愈烈。这从小升初“掐尖”千人报名（名额几十个）、中小学学科类培训报名火爆，重点中小学刷题泛滥可窥一斑。

2.校外培训回潮，负担趋重

“双减”政策实施初期，校外培训机构乱序、野蛮生长的态势，资本在教育领域的肆意扩张等都得到了有力遏制。但在全球经济和科技的发展影响下，校外教育作为校内正式教育的重要补充，其学科类培优、补差及非学科类兴趣特长培养，以及对自身资源缺乏、力量不足的家庭孩子辅导，这些都迎合了社会需要和市场需求。因此，校外教育，即影子教育（Shadow education）在全球呈扩张态势，它是整个教育生态不可或缺的组成部分，能有效满足教育的多元化个性需求，弥补学校正式教育的不足。但放任资本无序扩张，任由市场力量野蛮驱动，则有可能维持和加剧社会不平等，对学校正式教育造成损害。[4]从这个意义上说，“双减”政策对校外培训的规制是有必要的。政策实施初期，一度学员爆满的“学而思”、“新东方”等全国连锁校外培训机构遭到重创，并淡出培训市场，没有正规资质的校外培训机构相继关停。但因市场需求坚挺，校外培训一直在正常运转，大型校外培训机构退出而腾出的市场空间逐渐由中小型本土培训机构和非正规线下或线上私教填补。当然，由于迭加疫情冲击，民众收入或预期收入减少的原因，非学科类兴趣特长培训、英语培训等相对走低。整体而言，中小学生的校外培训负担减轻，尤其是小升初“掐尖”选拔的强力封禁，小学阶段的学科类校外培训需求大幅缩减，但中高考选拔机制的不可规避，学校教育的“应试”工具化，初中生学科类培训需求仍然处于高位。“双减”政策对于初中生而言，“减负”并不明显，甚至有的家庭对于因大型连锁校外培训机构关停所导致的中小型培训机构或私教等替代选择而颇有微词。一是中小型培训机构服务质量相对下降，二是因供不应求而学费上涨致使培训成本抬升。这是“双减”政策前期实施的情况，但步入2023年，前述“普职分流”、中考现实冲击、“掐尖”回流、自媒体信息渲染加成等诸多因素的交织，再加之义务教育本体功能放逐、筛选功能极化放大，小学高年级学生、初中生的学科类应试培训需求旺盛，校外培训强势回潮，中小学生的校外培训负担加重，教育的剧场效应一如继往，滑向极致。

3.课后延时服务额外增负

“双减”政策对于课后延时服务的规定，立足于家长接送孩子的现实困难，校外培训服务部分内化于校内，这是人性化的考量。但很遗憾，现实中课后延时服务的实际效果与政策初衷背道而驰。“双减”政策课后服务，对小学影响较大，初中下午放学时间基本在五点半左右，影响不大。以前，城市小学一般周一、二下午只上一节课，周五中午放假，学生自由时间较多，但“双减”后，基本上周一至周五，下午五点半放学，美其名曰，方便家长下班后接送孩子。但实际上，绝大多数家长不可能下班后能在五点半前赶到学校。从在校时长而言，“双减”政策实施以后，小学生实际上增加了学习负担。并且，大多数课后服务时间并未用来开设科技、艺术、劳作等素质拓展课程以满足学生多元发展和个性发展需求，而是被课堂教学或学科作业所填充，也很少安排校内户外活动或兴趣小组活动，而是锁定在教室课桌椅上。课后服务功能窄化，成为了课堂教学的延续，与课后服务原本的预设目标严重脱离。更离谱的是，教师囿于以分数为本的绩效考核制度，为提升所教班级的学科成绩，加大布置作业量，学校课后延时服务期间做了作业，回家后仍然有学科作业要做。乡村学校开展课后服务也存在现实困境，课后服务的目标定位模糊、工作负担与薪酬待遇脱嵌挫伤教师课后服务积极性、教育资源短缺与多样化需求矛盾窄化课后服务功能、留守儿童占比过高影响课后服务家校协作效果。[5]总体来看，乡村中小学的课后延时服务同样流于形式，服务质量低，更多地表现为课堂教学的延伸。也即是说，无论城乡小学，非但没有为学生减负，反而增加了学业负担，长期的超限在校时长，会挫伤学生的学习兴趣，诱发学生对学校的厌恶情绪。实际上，也没有舒缓家长接送孩子的现实困难。

二、“双减”政策阻滞因素分析

针对中小学生课业负担问题，相关教育行政部门不可谓不重视，但政策实施的效果却难如人意，基本上都陷入了“政策出台——执行不力——政策再出台”的循环怪圈[6]，时至今日，“双减”政策似乎又将步入新一轮的轮回。政策效果不彰，多番陷入系统性困局，到底是哪些因素阻碍或消解了政策效力呢？

1.政策本身的元思考

政策失灵，原因是多方面的。“元思考”是反省性的、持续性的思考,是一再进行的自我理解、解释、辩论、批判,它提供了知识体系自我更新与重建的资源和方式。[7]政策的“元思考”就是对政策本身的再思考，是对先前政策活动的思考，其本身具有时态性，本质上是一种反思性(Reflexivity)认识。学生学业负担问题，不是新问题。从“减负”政策的历史变迁来看，可追溯至上世纪50年代，从“平衡式减负”（20 世纪50—60年代）、“清单式减负”（20世纪 80 年代以来）到“重点突破式减负”（2021 年）。构成论视域下的“双减”政策实施，存在诸多隐忧。它努力探寻“负担”的构成，如课业负担和学业负担由哪些内容构成及这些组成部分的外在相互作用关系，将“减负”理解为各项减负措施的相加总和，却忽略了“负担”形成的有机性与历史性，以及教育基本的生成方式与组织方式。[8]学术界对基础教育减负政策执行效果不彰的问题归因进行梳理，大致形成了四种类型的分析视角：一是基于理性主义视角，从理想化制度安排与现实条件之间的鸿沟来探究减负政策背后的执行困境；二是基于结构功能视角，认为教育结构的失衡与育人功能异化削弱了减负政策的执行效果；三是基于组织行为视角，分析减负政策失灵的影响因素；四是基于文化传播视角，分析与减负理念相悖的价值观传播对主体的潜在影响。[9]综上所述，我们认为，“双减”政策的乏力，应思考：课业负担一再生成的关键缘由，政策失效屡减屡败的根本原因；其次，课业负担只是教育问题的表象，应置于更复杂的系统，以复杂思维来探讨解决之策；再次，课业负担应以历史文化视角来观照，将其置于更长的时间背景中深度挖掘其背后潜藏的终极缘由；最后，还应考察各攸关行为主体的价值考量及行为选择。

2.“减负”政策对焦错位

“减负”政策中命令工具使用过度，所谓“命令工具”是政府和学校主体推行减负政策时使用最为频繁的政策工具，它是政府依靠其统治权威推行的一种强迫性政策工具，过度使用会使政策执行主体陷入消极应对、被动参与的执行困境。这种命令式的“堵式减负”逻辑既无法缓解家长的教育焦虑，亦无法抑制教育场域的“剧场效应”，使减负政策执行面临重重阻滞，陷入“囚徒困境”。[10]之所以如此，在于政策对焦错位，未抓住导致学生课业负担加重的关键缘由，属于就事论事，头痛医头，缘木求鱼的简单思维。学业负担过重只是教育表象，减负屡减不绝与应试教育屡反无效实质上是一回事，均是缘自教育工具化，培养人的教育本体功能被放逐，教育异化为社会分层工具，异化为社会阶层跃迁的一元化赛道，异化为追逐权钱的准入许可工具。学科类课业负担，对应的是家长、学生心理指向路径，即“学科类课程作业量、刷题量、课外辅导量 = 考试分数高回报预期 = 中考、高考排位升迁预期（好高中、好大学、好专业回报） = 好的就业回报预期（实质是权钱的功利化诉求）”。这一功利化的心理逻辑链条深植于教师、学生、家长的心中。不直面问题根由，不直指问题本核，单纯希望政策所向，依靠命令、惩戒、强制、监督等行政手段就能达到效果，这是回避问题本质将复杂问题简单化、浅表化的管理主义做法。这种“就事论事”思维是以教育领域一些直观性和外显性的层面、环节来思考减负的着力点，因工作惯性而忙碌于眼前的“事务性”问题，从而“不识庐山真面目”，更因缺乏整体性和关联性思维而不能兼顾其他相关因素尤其是背后隐藏的深层诱因，造成减负工作的繁复与低效。

[11]因此，“双减”政策必须对焦“教育工具化”问题、社会等级分化问题，必须从更高的站位、更全面系统的角度审视“减负”问题，唯其如此，方能切实回应教师、学生、家长的真正心理焦虑，进而找到真正的“减负”策略。

3.传统历史文化沉疴的强劲阻滞

秦至清帝制时代是皇权专制的时代，最高皇权把控制社会的全部希望都寄托在人心的控制上，并最终实现了对人心的专制。思想专制的基本特征是“定于一”，追求全体民众思想的绝对统一。汉武帝实行“罢黜百家，独尊儒术”的思想文化政策，为实现真正的思想统一和思想独断奠定了基础；隋唐以后的科举制度借助功利杠杆，把做官参政的机会向全社会开放，通过官定教材《四书五经》使儒家思想在最大程度上变成了全社会的思想，变成了全民族的思想，推动了全社会的思想统一。特别是在元代规定科举考试只能从“四书”中命题之后，皇权专制征服人心、统一思想的目的，就基本实现了。[12]由此可看出，皇权专制时代的中国教育是功利化的维护统治工具，是服务于皇权专制需要的思想专制工具。“万般皆下品，唯有读书高”、“仕而优则学，学而优则仕”、“书中自有黄金屋、书中自有颜如玉”等都是读书功利化的适切注脚。长达两千多年的皇权专制，思想一统所造就的“圣明天子”为塔尖的“官本位”等级社会，所沉淀的读书功利化传统，所制设的皇家规制学习内容体例，维护皇权专制统治的愚民教育目的，这些当然与现代文明社会的价值追求格格不入，但就此说，厚重的历史文化传统已完全打入历史尘埃，未免为时尚早。以历史为镜，反观今天的“应试教育”、“难减的学业负担”，我们不难发现科举制的现代留影，等级社会位阶序列的现代投射。同样的读书功利化，同样的工具性异化，同样的官定内容规制，同样的一元化赛道设计，同样的阶层跃迁分层机制。普职勾连对应的阶层差序，学校序列向上延伸所对应的位阶准入，学历高校对应的权钱等位标价，这些或多或少都能从传统历史文化映射中找到痕迹。“减负”只从当下寻求良方，不溯源寻根，显然会低估其生机活力，最终会劳而无功。从传统历史文化角度来看，若不直面等级阶层缘由、不关注教育的功利性工具功能，不重构社会生态，不祛除禁锢思想的古代传统教育目的影响，“减负”终会反弹为“增负”，教育“成就人”的本质回归终将化为虚无。“减负”问题不仅是教育问题，也是社会问题，更是历史文化问题。

4.“减负”行为主体的掣肘阻力

行政化推动解决教育减负问题，是去复杂性、去系统性、去历史性的化约性应对之举，显然是达不成实质性“减负”目的的。“减负”问题攸关各方利益，事涉教育行政机构、学校、教师、校外培训机构、家长、学生等多方行为主体。“双减”视域下，各主体不同的价值诉求难以得到回应与满足，必然引发政策指向与参与主体诉求间的冲突。[13]没有多元参与主体的同频共振，“双减”政策的实施将难以为继。

教育主管机构是规则制定、力推、监督、惩戒的主要承担者，“双减”政策的运作机制，仍然沿用长期以来行政部门科层制“上行下达”的单向传递模式，这种权威管理模式下，教育行政部门发挥的作用相对其它主体较大，有助于政策宣讲和社会面的整体推进，但它忽略了其它主体的利益关注点和心理敏感点，常常难以整合各方形成合力。他们也没有创设与各行为主体进行信息沟通的平台与机制，对政策后续执行情况、实际运转动态、反馈调整等没有及时跟进与追踪细化措施，也没有为课后延时服务所需的物资供给和人员配备等提供制度保障。

家长作为孩子的监护人和学习陪护者，对自己孩子作业负担轻重有真切感受，他们本应是“双减”政策的积极拥护者和推行者，但从现实情况来看，多数家长反而成了政策的“逆行者”和阻碍力量。因为家长在“减负”和“升学”的权衡考量上，除个别有选择自由度的家庭，绝大多数家长仍会选择有利于“升学”的“增负”选项。之所以如此，“减负”政策未直接关涉与“减负”标的相悖的三个关注点或敏感点，即“普职5:5分流”、“中高考分层筛选机制”、“分数——评价选拔的唯一标尺”。整个教育生态未见任何调整和变革，中等职业教育普遍低质，就业差序分层，面对这些现实境况，却要求家长、学生“减负”，与筛选分层的“应试教育”背道而行，跳离一元化教育赛道，显然，政策未回应家长、学生的焦虑关切。这是对整体教育生态的漠视与回避，是不可取的。或许是注意到“普职对半与减负”的矛盾对立，日前，教育部、国家发展改革委、财政部发布《关于实施新时代基础教育扩优提质行动计划的意见》，其中明确提出“扩大优质高中教育资源”、“因地制宜推进职普协调发展”，[14]这无疑有助于缓解民众对“普职分流”的焦虑。当然政策效果及后续影响还有待观察。

学校作为“减负”政策的实施主阵地，教师作为作业布置的主要角色承担者，他们一直被寄予“减负”厚望，但历次的“减负”失能已证明了他们并没有发挥其本该有的主体作用。究其原因，与学校考评机制和教师工作绩效考核制度密切关联。至上而下的威权管理体系，一统化的教育运行机制下，校长、教师的主体积极性的发挥空间有限，教育行为的自由选择度也不大，再加之，教育主管部门对学校的量化考评指标体系中，社会对学校的认可度，主要聚焦于学生的分数表现和升学率表现。同样，教师的绩效考核标准也主要与所任课班级分数紧密关联。这都与“减负”要求相背离。实际教育教学中，不乏这样的案例，有的教师给学生布置作业少些，立马就有教师多布置作业填补空间。因为期末绩效考核是以分数这一操作性极强的衡量标准来量化考核老师的，这与金钱直接挂钩。“减负”有可能影响考评，所以，学校、教师对于“减负”缺乏积极主动的内生驱动力。其次，课后延时服务因为薪酬、工作负担、职责角色不明等原因，教师群体是持负面态度的。对于课后延时服务，家长、学生、教师、学校管理者等多方主体，多数持否定态度，并且现实操作存在困难，尤其对于小学生来说，人为增加了学业负担，在校时长超限，缩减了小学生自由支配时间。总体来说，课后延时服务是难以推行的。

“双减”政策对校外培训机构冲击最大，直接导致国内最大的连锁经营校外培训机构——“新东方、学而思”规模大幅缩减，甚至转行。但校外培训机构热是一种全球性现象，世界范围内的影子教育仍然在持续升温。近邻韩国自上世纪 60 年代以来治理影子教育过程，也揭示全面封禁的无效，最终会趋于理性和成熟。[15]因为市场力量和资本逐利的特点，校外培训机构天然地和“减负”相对立。有关教育管理机构只能通过有效监管，积极引导其发挥正面作用，尤其是学科类培训要注意有度、规范、高质。切勿回到“一刀切”的行政运作范式，无视校外培训存在的终极缘由，市场需求的内生逻辑，复杂问题、系统问题简单化、粗暴化。

“减负”直接聚焦对象是中小学生，但恰恰这一行为主体却没有多少自由选择权。作业量的多少、课程负担轻重、课后延时服务的感受、校外培训参加与否等等，基本上他们被旁置于外。作为享受教育服务的“顾客”，本应有周全的商品服务跟踪，前端的顾客需求分析、中端的追踪跟进、尾端的售后服务及顾客满意度调查反馈以及下轮随顾客需要的服务调整，但这些均以学生年幼为由，其主体性被忽视和消解。尽管教育服务有其特殊性，不能等同于一般的商品服务，但总有共通之处。教育服务生态链中完全摘除学生实在是匪夷所思。并且，学校教育的基本模板是工业文明肇始时打造的，智能革命已经到来，但学校教育的整体生态却未因应智能时代需要发生根本转变，将鲜活的生命个体异化为“工具”的“应试教育”却仍在狂奔，“减负”聚焦对象的主体作用完全被忽视和抑制，这不能不说是政策权威的疏漏与傲慢。AI时代，需要不同于旧时代的能适应智能革命的新生代，现有的教育业态需要革命性变化，“减负”政策的规制内容、运作形式、多元主体的协调联动等均需要以学生为本探索出新的样态，从而真正切实有效地减轻学生负担，促成学生的健康成长。

参考文献：

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[14]3部门发文，实施新时代基础教育扩优提质行动计划[EB/OL].（2023-08-30）.https://baijiahao.baidu.com/s?id=1775636480362494972&wfr=spider&for=pc.

[15]贺武华.从合需求性到合规律性：“双减”新常态下校外培训教育反思[J].教育发展研究，2023（04）：9-20.

作者简介：白昊（1970~），男，汉族，四川广元人，副教授，硕士，主要从事职业教育研究。

 

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