统计分析视角下承德市自然资源管理困境及成因探究

1 戴文静 2张晓春 3 张海旺 4戴楠楠

1 戴文静 滦平县不动产登记中心（滦平县自然资源和规划局） 河北滦平 068250

2张晓春 中国共产党滦平县委员会办公室 河北滦平 068250

3 张海旺 滦平县园林绿化服务中心 河北滦平 068250

4戴楠楠 滦平县财政局 河北滦平 068250

摘要：本课题以承德市为研究对象，运用自然资源价值理论、国家治理理论，对目前承德市自然资源管理现状进行概述及统计分析。通过对矿产资源、水资源、森林资源等方面进行调查和深入剖析，揭示承德市自然资源管理现存的困境及其背后原因，结合承德市自然资源管理体制机制，为政府相关部门加强自然资源管理水平提供参考意见。

关键词：自然资源；管理困境；成因分析；统计学

承德市地处河北省东北部，南邻京津，北接赤峰市和锡林郭勒盟，东西与朝阳市、秦皇岛、唐山、张家口市相邻，是连接京津冀辽蒙的重要节点，具有“一市连五省”的独特区位优势。承德市生态良好，资源富集，森林覆盖率达55.8%，是京津唐重要的水源地和华北最绿的城市，被称为“华北之肺”。已发现的矿产有98种，探明的钒钛、钼、萤石储量分别居全国第2位、第4位和第4位，铅、银、铂、钯、磷矿储量居河北省首位，是我国除攀枝花外惟一的大型钒钛磁铁矿资源基地。承德市是滦河、潮河、辽河、大凌河发源地，境内年平均水资源总量为37.6亿立方米。近年来，承德市积极响应上级号召，始终坚持将生态文明建设摆在突出位置，采取政策扶持、项目倾斜和技术帮扶等办法，积极对矿产资源开发、水资源治理等加大投入力度，统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展自然资源管理各项工作，但仍存在监管力度不够、管理模式落后、供需矛盾突出、相关审批程序繁琐等问题，需从生态文明建设视角出发，找出存在的问题及其原因，进而探索提高自然资源管理水平的有效途径。

1 承德市自然资源管理困境

1.1自然资源开发利用效率较低

承德市自然资源种类繁多，大致可分为土地资源、森林资源、水资源、矿产资源等。同时，相关的地方行政机构也很多，主要涉及国土、矿产、林草等政府部门，有关各种自然资源的信息，它们不仅存在于政府有关部门，而且还可能存储在科研单位、社会团体和其他组织中。因此，承德市地方政府及各单位在自然资源资产信息存储和使用方式上也存在不一致，无法形成单一、规范的数据库。同时，由于政府部门统一协调，各种资源利用的资源共享平台尚未建立，导致承德市各种自然资源的低效可持续利用，也形成了对承德市自然资源管理产生一定的负面影响。其次，承德市在自然资源开发利用管理过程中，重视自然资源开发，忽视生态维护和管理，导致部分自然资源可持续开发利用效率低下，自然资源优势转为经济效益优势较为困难。

1.2自然资源监督管理机制不畅

自然资源管理体制是我国生态文明体系的重要组成部分，自然资源管理存在职能交叉、管理体制不完善等问题。首先，自然资源管理体系有效运行的一个基本前提条件是权责清晰、量化准确。自然资源资产负债表是自然资源管理中绩效任务有效分解的基础，目前自然资源资产负债表缺乏统一的量化标准和公认的量化尺度。对于自然资源资产和负债由谁负责、由谁承担责任、承担何种责任，实践中尚不明确，导致责任界定缺乏科学准确。二是承德市地方党委与政府之间、上下级政府之间、正副职之间存在自然资源管理重大决策过程中存在职责重叠交叉等现象。并且没有专家和公众参与重要的自然资源管理决策过程，无法客观、公正和准确地进行责任界定，缺乏区分决策者与参与者责任的制度结构和运作模式。最后，自然资源管理在资源开发利用、保护规划、标准制定、监督实施等方面缺乏有效的统筹协调机制。各部门过于强调自身利益，分散时间与精力，特别是在自然资源的专业跨学科领域没有明确的决策机制，造成部门多、政策多的现象，资源管理的整体效益难以充分发挥。

1.3自然资源管理模式尚未转变

一是承德市政府面临的经济发展的任务重，地方政府缺乏自然资源监管的动力和能力，公众难以获取参与影响自然资源开发利用企业的信息。政府自然资源部门受地方政府制约，对敏感的自然资源信息向公众披露较少，如本地区重点排污企业排放污染的数量、种类和水平等信息，公开的自然资源管理法律法规、新闻动态等，难以满足公众参与自然资源管理的信息需求。其次，公众参与自然资源管理的理念尚未完全确立。我国自然资源管理相关工作起步较晚，发展水平和理念所处的阶段和层次还比较低。作为发展中国家，发展经济仍然是重中之重。承德市仍然在努力平衡发展经济和保护环境，有时可能会引进一些污染较重的工业项目来发展经济。这种做法不可避免地对自然资源产生负面影响。从公众参与自然资源管理的理念来看，“无职不当政”反映了传统观念对公众参与意识的影响。近年来，随着自然资源保护意识宣传的加强，公众参与自然资源管理的积极性有所提高，但公众参与自然资源管理的观念总体上还远未明确。

1.4自然资源行政执法力度不足

基层自然资源监督管理工作在经济社会发展中发挥着越来越重要的作用，但也面临案件移交不到位、调查取证困难、配合保障机制不完善等矛盾和问题。例如，在处理违法用地问题方面，基层自然资源部门常常无能为力。虽然可以利用土地动态巡查等手段来预防和减少违法用地行为，但由于违法行为点多面广，少数土地违法行为难以消除。其中，有些违法用地行为在一夜间就会形成，而主要原因是自然资源管理部门缺乏针对违法行为的强制性规定。目前，承德市行政执法体制改革已经实施，所有土地违法案件均由行政综合执法局负责查处，而自然资源管理部门仅有发通告制止的权限，无权进行行政处罚，不能及时迅速地将违法用地行为杜绝在萌芽状态。其次，县级执法机构人员编制普遍不足，人员在编不在岗、混编混岗等现象较为严重，劳务派遣人员较多，车辆、装备、经费等基础保障严重不足，基层动态巡查主要依赖租车或私车公用，远远不能满足自然资源行政执法工作的需要。

2承德市自然资源管理困境的成因

2.1生态文明建设意识薄弱

由于自然资产的变动相对缓慢，且具有长期型、滞后性特征，政府部门对于自然环境与资源的整治工程与建设项目存在时间长、起效慢等问题，而且由于承德市部分自然资源具有跨区域现象，如水资源流动性较强，同一水域会流经许多不同的地区，这些区域所在的地方政府存在职责和界限无法明确界定的困扰，从而导致地方行政职能部门对承德市自然资源管理缺乏积极性和主动性。长期以来，地方政府凭借GDP的“英雄业绩观”，一味追求经济增长而忽视自然生态的破坏的现象普遍存在。此外，高投资、高消耗、高污染的传统生产方式没有得到根本改变。虽然承德市在自然资源开发利用的基础上，其经济发展取得了不错的成果，但是也削弱了自然资源的价值。资源粗放利用和紧密约束协同并存，环境污染与生态退化相互作用，淡水危机、气候异常、物种灭绝等环境安全问题时常发生，已成为生态文明建设的重要障碍。

2.2传统体制机制局限性大

目前，承德市自然资源行政管理长期以来较为分散。从横向看，各类自然资源按照资源要素类型由不同部门进行管理，然而，自然资源之间可能具有天然的交叠性和可转换性，同一自然资源有时可能会处于不同部门的管理职责范围下，从而导致职能交叉、权责不明等问题；从纵向看，中央政府一直以来对土地、矿产、水等重要自然资源实行统一管理，而其他自然资源的管理权大多被移交至地方政府。一方面，地方政府一味追求区域经济增长带来的短期成果，忽视长期可持续发展的重要性，加之由于部分地方政府管理部门的管理意识薄弱、管理理念落后、人才技术欠缺等原因，对自然资源造成了极大的浪费、对生态环境产生了不可逆的破坏性影响；另一方面，地方政府在自然资源管理工作过程中容易混淆所有权和管理权的身份，导致一系列寻租腐败行为，严重影响全民所有自然资源的价值和国家利益。此外，自然资源行政管理还存在社会实践的结合力度不够、综合协调管理能力不足等现实问题。

2.3资源产权有效权属不明

自然资源管理体制的实质问题是自然资源资产的产权制度问题，这是首先需要面对的问题。然而，承德市自然资源资产权属制度仍然存在如下主要问题：一是产权归属不明确。在自然资源的使用中，产权赋予了行为主体应有的权利，并规定了相应的义务和责任，在产权的基础上，所有者可以获得相应权益，也要承担应有的成本和代价，没有明晰的产权，就没有持续的创新，市场经济就难以接续存在和不断发展；二是产权收益流失严重。虽然一些自然资源的所得权益有相关的法律限定分配关系，但多数情况下地方政府拥有资源的处置权和收益权，由于权属不清、监管缺失等问题，大量自然资源仍以低廉甚至免费的成本被使用，资源有偿使用制度尚未全面落实，全民所有或集体所有的自然资源收益得不到必要保障；三是产权交易偏离市场。产权交易受到一定的政策限制，如果产权脱离真正的自由市场，容易形成设租、寻租行为，产权对行为主体的激励作用也会显著下降，资源价值无法得不到有效发挥。

2.4相关法律保障体系缺失

法律制度是有效开发、利用、保护和修复各类自然资源的基础和保障。不同自然资源之间存在一定联系，当前，承德市在统一的自然资源法律法规制定方面仍有不足，现有的各类资源法一般是根据资源属性和使用目的进行具体条文的制定，相互之间的关联性较弱，这将在一定程度上阻碍承德市自然资源的全面开发利用以及生态环境的整体保护和修复。此外，现有的自然资源法律法规制度也存在一些问题。首先，立法过于强调公法对管理关系的规制，忽视了私法在产权领域和交易关系上的调节作用，降低了政府以外主体资源综合利用对象的积极性；其次，许多单项资源法缺少必要的详细实施办法，执法措施相对欠缺；再次，各类资源法更注重对自然资源开发利用行为的规制，在生态环境保护、可持续发展等方面体现较为薄弱，随着生态文明思想和管理理念的强化，立法体系所围绕的中心应作相应调整。

3结论

自然资源包含自然属性和社会经济属性，内涵生态价值和社会经济价值，自然资源管理在生态文明建设中扮演了基础性的重要角色。因此，深入研究和推动自然资源管理工作对于现实和历史的意义都非常重大。本文从承德市自然资源管理现状出发，进行探究和分析。存在自然资源管理过程中存在的自然资源开发利用效率较低、自然资源监督管理机制不畅、自然资源管理模式尚未转变、自然资源行政执法力度不足等问题，下一步将针对上述不足提出针对性的解决措施，以期促进承德市自然资源管理工作的有效开展。

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基金项目：2023年承德市科技计划项目“承德市自然资源管理现状及优化策略研究” 项目编号：202301A098;