城市设计理念下土地储备实施路径研究

陈亮 赵翔宇

乌鲁木齐市土地储备工作办公室，新疆 乌鲁木齐 830000

摘要：土地资源是人类赖以生存和发展的重要物质基础，随着土地管理制度改革的不断推进，我国于20世纪90年代中后期开始逐步实施土地储备制度，以土地储备为手段完成区域土地开发，并向市场提供成熟的国有建设用地，为城乡规划建设和经济社会发展提供资源要素保障，土地储备在强化房地产市场宏观调控、优化生产生活生态空间支撑、完善规划实施要素保障、提高自然资源利用效率等方面发挥了重要作用。

关键词：城市设计；土地储备；实施措施

1城市设计理念下土地储备问题分析

1.1 财政预算资金不足

在现行财税管理体制下，中央与地方政府财权、事权不完全匹配，各地财力状况和规划建设面临的问题不尽相同，不少地区安排财政预算时难以对土地储备资金需求进行全方位足额保障。另外，土地储备工作周期长、资金需求大，受客观因素影响，征地、拆迁等工作存在较大不确定性，资金需求呈现不同阶段的差异化特征，对资金保障时序及额度提出了更高要求，财政预算资金安排往往难以匹配土地储备项目实际资金需求。

1.2 储备机构财务风险增加

根据机构编制管理有关规定，土地储备机构大多设定为事业单位法人，储备机构成立时一般由财政注资作为注册资本金，储备机构运行过程中可结合实际工作需要由财政进行增资。鉴于土地储备工作资金需求量巨大，政府对土地储备机构的注资较少，且财政预算资金保障力度有限，土地储备机构往往通过大规模银行贷款为土地储备项目融资。银行贷款运作土地储备项目过程中资本金比例较低，土地储备机构承担大量财务成本，提高了财务风险和降杠杆压力，影响了土地储备机构信用等级及在资本市场的进一步融资。

1.3企业融资费用标准受限

由于各地政府财力不同，为减小财政资金投资压力，不少地方政府会委托企业负责实施土地储备项目。企业在实施过程中会利用部分自有资金，通过银行贷款等方式进行融资，融资成本高，不少地区往往对企业土地储备融资费用设置上限要求，企业超出标准发生的融资费用无法计入土地储备项目开发成本而获得政府返还。企业融资能力和渠道相对有限，融资利率往往超过同时期基准利率。

2城市设计理念下土地储备实施路径研究

2.1总体思路设计

为了保证实施各个地区的发展战略，促进当地的高质量发展，提高城市的能级，必须在土地储备工作的整个过程中，把城市设计的思想贯彻到土地储备的工作当中，这一思想在土地储备规划、计划编制及储备土地收储、出让等全流程的管理中得到了充分的体现。在此基础上，以“格局、目标、区域、功能、规模、时间顺序，价格、方案、市场需求导向”为指导思想，按“关键区域-功能片区-高质量地块”的层次，有针对性地将其与土地储备工作相结合，使其能够在一定程度上对其进行合理的引导，从而更好地发挥其对居民生活的需求，落实环境保护的要求，与市场的需求相匹配，使其达到最大限度地发挥其经济、社会和生态价值的目的。

2.2通过城市设计统筹区域空间关系，框定储备格局、目标和重点区域

一是对开发模式进行了框架化，理清了总体的空间次序，为“全口径”的储备指明了道路。用城市设计作为指引，来引领地区之间的空间关系，从而对地区的生态环境和居民的生活状况进行优化，从而提高地域的空间质量，这是一条能够促进地区综合效益提高和资产升值的主要途径。很多地方都在用城市设计作为指引，来促进城乡建设高质量、高效率的发展，因此，“以人为本”、“尊重自然”、“传承历史”、“绿色低碳”等理念将会被融入整个城市设计中。而土地储备是一个重要的切入点，它应该贯彻发展的需要，扩大其所能容纳的空间，从而更好的保证一个城市的高质量发展。在市（县）国土空间规划中，运用了城市设计方法，可以加强对全域、全要素的整体统筹，强调对空间结构和空间形态的整体框架性引导，有利于对山水景观-城乡总体格局进行辨识，建立起一个绿色开放的空间网络，对重点保护空间和重点发展区域进行明确。本研究将为我国构建城市和农村土地储备体系，引导土地储备“调控”城市和农村，并为我国城市和农村建设中的国有农用地、国有未利用地和其它各类自然资源资产的回收和利用奠定基础。

二是建立了建筑的空间形式，建立了建筑的主要结合点，并明确了建筑的主要存储范围。通过对“生态-农业-城镇”空间要素的识别，以“城镇空间”为切入点，以“空间”为主线，以“土地”为核心，构建不同的空间功能、空间形态与空间秩序，重构“历史文脉”、“生态格局”、“农业空间”与“城镇质量”之间的内在联系。首先，从生态系统完整性、连通性和开放性的角度出发，对生态系统的重要恢复区进行辨识，并对生态系统的重要承载区进行定位。其次，从农田景观、村落聚落、村落风貌、村落建筑等三维角度出发，从农田景观的角度对农田进行辅助性改造，并根据对村庄工业和社会生活的需要，识别出村庄集体建设用地接收的优先范围。在此基础上，结合整体空间秩序、设施品质提升、历史文化遗产保护等需求，从发展模式与规避因子两个角度对小城镇发展空间进行修复，确定小城镇建设用地的关键地区与关键节点。在进行土地储备时，要围绕“地从哪儿来，地到哪儿去，资金怎样平衡”等重要问题，按照为重大项目与民生工程、平衡资金投入和出让收益、统筹存量项目和新增项目的原则，对未来潜力空间、重点分区和储备用地结构进行了更深层次的界定。从发展战略与定位，资源配置，布局结构，空间导向，资金需求等多个角度进行区域导向，并对不同层次的政府进行相应的规划，以便于更好的进行土地储备。

2.3加大财政资金保障力度

政府应强化土地储备主体责任，加大财政资金保障力度，结合土地储备计划做好资金预算安排，衔接好资金投入与回笼的关系，确保财政资金投资效益最大化。针对以企业为主体的在施土地储备项目，在确保风险可控和资金安全的前提下，可保持企业主体不变，研究明确投资划分时点，使用财政资金保障后续实施，同时对企业已投资金进行审计返还。在难以确保财政资金安全高效使用的情况下，可对企业进行清算审计，将项目主体变更为土地储备机构后使用财政资金保障后续实施。针对新启动实施的土地储备项目，应以土地储备机构为主体，具体工作可委托政府平台企业予以实施，投资需求由财政资金全额保障。各地应确保土地储备工作模式满足新政策要求，财政资金使用科学合理、安全可控，财政资金投入土地储备项目后尽快实现土地供应。

2.4统筹区域土地储备成本

土地储备是实施区域规划建设的一种方式，政府应从区域发展的角度统筹工作推进和资金保障。实际中，以单个土地储备项目为单位考虑资金平衡和资金保障时，一般收益高的项目先实施，而收益低的项目后实施甚至难以实施。可考虑变单个项目平衡为区域统筹，以一定区域整体核算土地储备实施成本及资金需求，区域内完成开发的成熟地块先行供应，政府结合市场接受程度最大化分摊拟供应地块土地成本，通过土地上市在收回本项目自身前期成本的基础让提前回笼其他项目成本，用于后续其他项目投资，进而实现区域滚动开发格局，逐步提升土地储备资金保障能力。

3结束语

土地储备制度是构建土地市场的一项关键基础制度，它是对全民所有自然资源资产所有者责任进行统一履行的一个关键环节，在稳定土地市场，促进经济社会发展方面发挥着巨大的作用。城市设计是建设宜居空间场所的一种主要思想和手段，是国家国土空间规划系统中不可或缺的一部分，其内涵正逐渐朝着“设计治理”这一方向发展，并将在新时代推进“以人为中心”的国家国土空间管理进程中扮演更为突出的角色。

参考文献：

[1]王茂锋,谢晓丽.新形势下城镇土地储备转型路径研究[J].地产, 2021(1):1.

[2]王秀兴钟浩明李立峰.国土空间规划背景下详细规划高效实施路径探索[J].规划师, 2022, 38(9):88-95.