从城乡规划到国土空间规划的转变与发展

刘昌吉

博兴县自然资源和规划局 山东省滨州市 256600

摘要：随着我国城镇化及现代科学技术的高速发展，城乡发展逐渐呈现出不均衡态势，两极化发展较为明显，城乡发展矛盾日益突出。为解决乡村发展落后问题，国家提出乡村振兴战略，以期实现全民共同富裕。

关键词：城乡规划；国土空间规划；转变发展

引言

从新型城镇化发展到乡村振兴战略，我国社会经济发展前进的每一步都面临着复杂的现状和巨大的挑战。思深方益远，谋定而后动，“规划先行”成为中央到基层各级政府所秉持的科学发展理念。从城市规划到城乡规划再到“多规合一”的国土空间规划，从注重土地空间资源的布局建设到多维度国土空间资源综合利用，规划空间由平面到立体，规划对象也由各自为政的单一元素转变为“山水林田湖草”统筹考虑的生命共同体。

1城乡规划到国土空间规划

1.1规划对象的变化

城乡规划是对一个时间段内的城乡区域进行经济社会发展、土地空间利用和具体建设活动的统筹布局及安排管理。这个阶段的规划仍以地域概念中的城乡区域为范围，而规划对象则是以土地为核心的一系列发展内容和建设活动。规划对象聚焦于城镇乡村的土地布局与建设，使得城乡规划更多的关注于人为活动的开发建设，虽然深入却也单一。国土空间规划则将对象延展到国土空间，正如上文所说，国土空间既是“山水林田湖草沙”自然资源的有机生命体，也是人类生活生产的载体。国土空间规划将城乡规划等各类规划进行了“多规合一”，这个“合一”既囊括了城乡规划所关注的“人”这一部分的内容，也将自然元素的开发保护和修复纳入其中。如果说城乡规划处理的是“人与城乡”之间的关系，那么国土空间规划面对的则是人与城乡、人与自然、城乡与自然的关系;作为在生态文明建设这一大背景下提出的科学发展理念，人类与其一系列的自身活动都被纳入到自然生态系统当中，国土空间规划的对象便是这一包含全部区域、全部要素和全部行为的整体生态系统。

1.2规划管控监督的变化

城乡规划的内容构成，自然而然将规划监督管理范围限定在了城乡规划区内的建设用地中，在经历了从《城市规划法》到《城乡规划法》的发展进程后，“一书三证”所代表的城乡规划管理制度也走向完善与成熟。从项目初期选址到用地范围与性质确定后的用地规划许可再到管理具体修建内容的工程规划许可证，城市规划区内的规划管理与城乡规划内容相呼应，以《城乡规划法》、地区法规条例及国家相关技术规范为依据，由区域聚焦建筑，由宏观走向具体，引导城乡规划进行有效的落地实施。

2国土空间规划的发展途径

2.1智慧国土空间规划管理

以自然资源部发布的规范标准为主，已发布的标准体系在数据标准、分类标准、分区标准、评价标准以及管理标准方面均有涉及。数据标准规定了国土空间规划过程中的数据库标准、基数转换方法、汇交要求；分类标准在于规范国土空间规划用地、用海类型的划分；分区标准统一了用地分区、城区划分方法及制图规范；评价标准规定了“双评价”和城市体检相关指标的计算规则；管理规范涉及“一张图”平台建设的基础规定及未来标准体系建设。此外，也有国家标准化委员会发布的《国土空间规划“一张图”实施监督信息系统技术规范》等标准规范。可以看出，虽然目前规范标准的系统性还不完善，但推动国土空间规划管理信息化的标准已经逐步建立，智慧国土空间规划管理的标准体系正在有序推进和逐步形成。

2.2加宽城乡融合发展路径

尽管我国经济发展相较于过去出现了大幅度提升，但是城乡之间的发展仍存在较大差距，部分农村的发展水平及发展能力实在有限，要实现融合发展仅仅依靠自身很难进行完成，需要周边具备一定发展能力的城市进行辅助，基于农村足够的发展资源。要实现这一点，就要完善城市及农村发展标准，明确城市责任，使城市能够真正帮助到农村，提高农村发展能力及发展水平。

2.3构建完整的国土空间规划建设机制

从当下发展情况出发（发展情况主要经济发展水平、环境承载能力。人力资源状况及基础设施建设状况等），改善国土空间规划体系，转变过去对于“量”的要求，加强对于“质”的要求，设定高标准的发展目标即高质量的发展要求。实现这一点，政府首先要做好城乡体系规划，体系规划的基础是空间规划，“多规合一”是空间规划的基础要求，城市及乡村发展过程，承载发展任务的主体为城乡中各单位各区域及各部门的工作人员，区域及单位之间的空间规划不同，则构建出来的城乡规划建设机制自然也会存在一定区别，为了保证城乡规划，各城镇在进行空间规划的过程中需要对空间规划进行统一编制，在统一空间规划的基础上，完善区域全覆盖。在此基础上，政府要对城乡发展要素进行统筹，对城乡布局进行优化。相关人员在进行优化的时候，需要保证空间规划功能性划分的合理性，无论是城市还是农村之中，都需要设置主体功能区、环保功能区、土地利用功能区及其他相关区域等，区域发展需要以功能性为基础进行整体规划布局。除此之外，在进行规划时，相关人员还需要考虑到土地、人口及资金等各方面因素，确保在满足这些因素的基础上进行合理规划，使城乡规划的优势能够完全展现出来。在此基础上，相关人员在规划的时候还需要考虑到农村的发展现状，着重加强农村基础设施建设及公共服务体系构建，将规划的作用落到实处，在规划的时候还要考虑到农村的特色及发展需求，避免出现“千村一面”的情况。

2.4以长期发展规划为核心，带动现代城市可持续发展

城市规划工作需树立可持续发展理念思想，深入了解发展规划在城市规划中的重要作用。然后，以长期发展规划为核心，带动现代城市可持续发展。一方面，在城市总体规划工作开展期间，重视城市空间安排及战略性发展，在确保地方发展需求得到有效满足的基础上，落实中长期发展规划方案。另一方面，由于目前城市发展需兼顾社会经济发展，因此在城市未来规划建设过程中，需合理科学地安排部署社会建设工作，并严格落实经济法，使城市规划的任务目标更加明确。此外，还有必要结合我国各大城市发展的特点、需求，发挥城市发展在城市规划中的引领作用，在合理规划城市空间资源要素的基础上，推进城镇化进程，提高国土空间利用效率，进而实现由城市规划带动现代化城市可持续发展的目标。

结语

综上所述，国土空间规划体系和城市规划之间关系密切，需要在了解两者概念及内在联系的基础上，树立城市规划全局观，妥善处理城市规划问题；与此同时，有必要以国土空间规划为导向，突出城市规划在其中的价值作用；此外，还有必要以长期发展规划为核心，带动现代城市可持续发展。总之，相信从以上方面做好，城市规划工作的效率及质量将能够得到全面提升，进一步为促进现代城市稳步、可持续发展奠定坚实的基础。

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