数字时代的公共管理研究范式革命相关探索

原冰惠 

河南理工大学应急管理学院

摘要:科技革命在对公共管理实践场域和技术能力产生影响的同时,也在和公共管理研究范式相互表征。过去,科技革命和公共管理的研究范式表现出弱连接的状态。在数字时代下,数据作为公共管理研究中的基础单元促进了数字革命和公共管理研究范式变革间强连接的确立。数据驱动新模式一方面系统变革经济社会运行的方式并重新界定公共管理所要应对的治理难题。另一方面,数据贯穿公共管理实践场域、治理工具与分析方法,突出基于数据与算法的公共管理工具选择与公共管理知识增长研究工作流模式的优先性。数据驱动新模式对理论驱动对于公共管理理论发展的核心作用质疑,当然并不是说基础假设是公共管理新型研究范式的次要和从属。公共管理研究者仍需通过建立数据与算法治理基础规则来保证数据与算法驱动实践的合法性与研究的可行性。数据及其治理在科技革命与公共管理研究范式的双向塑造中形成非常强的连接纽带。

关键词:数字时代；公共管理；研究范式；革命大数据；人工智能

一、问题的提出

研究范式的建立及其转变,是学科走向成熟和发展的一个重要指标。范式是一种与理论发展相关的学说,是被科学共同体所普遍认同的世界观、本体论、方法论与价值观,规定着科学共同体研究主题、分析工具与研究方法是推动科学共同体采取集体行动的重要基础(拉卡托斯,1987)。范式革命是指科学共同体所关心的主题、方式等在短期内出现结构性系统变迁。研究范式这一概念最初是用来描述和描绘自然科学知识演变过程的,二十世纪七十年代后为公共管理学科所采用和运用。公共管理学是社会科学的一个门类,它的研究范式及范式革命与自然科学领域在内涵上既有相同之处又存在着明显的差异。公共管理研究范式也是对公共管理学者研究主题、理论工具与研究方法的定义,它决定着共同体之间的对话与研究根基。区别在于:公共管理研究范式受研究对象性质改变的影响更为显著。自然科学以客观世界作为研究对象,其研究范式表现在认识论层面上的迭代更新。公共管理和其他社会科学研究对象正处在迅速变化的演进过程中,因此,公共管理范式的更新既表现在认识论的进步上,又表现在问题域和方法论上。其中技术变革不仅是公共管理问题领域转移的一种重要驱动力量,而且显著地改变着公共管理研究方法论(吉登斯,2000)。

以"大智移云"(大数据、人工智能、移动通讯、云计算等领域)为代表的新兴数字技术的迅猛发展和广泛应用,迫切要求公共管理研究实现范式的跃迁。数字时代前沿技术先锋探索和大范围的应用近乎同步进行,促进数字、物理及生物系统融合发展,彰显数据这一基础资源要素,公共管理者还不断通过科技投入和创新政策来推动数字技术的创新。这些实践不仅使人类社会经济活动,社会交往与公共生活发生变革,公共管理问题得以重塑,而且在很大程度上支持着崭新的科学探索路径与探索形态,拓展着公共管理研究的方法论。数字时代公共管理的范式革命恰逢其时。

近年来研究者们已关注到了数字技术对公共管理研究方法与治理形态的重新定义(范如国,2018)。第一,数据驱动下研究方法的转变。米加宁等人(2018)认为,大数据分析正在推动人类社会研究领域发生从定性研究、量化研究和仿真研究到大数据分析社会研究等第四研究范式的重大变革。在此过程中,理论驱动的思维模式遇到了挑战(苏毓淞、刘江锐,2021),数据驱动要求重新思考社会科学研究中的因果机制及其识别机制(王天思,2016),持续推动大数据挖掘和理论建构结合的新动向(孟天广,2018;罗家德等,2021;杨一、邹昀瑾,2021)。第二,数字治理实践新形态。其中,早期电子政务的相关研究多将技术视为公共管理的附属工具(何,2002),延续了公民参与、协同治理等经典公共管理研究范式的理论。新近的讨论指出数字技术正在重塑公共治理的实践模式,数字治理的(米拉科维奇,2012)新形态,整体性治理的(邓利维,2006)新形态和敏捷治理的(薛澜、赵静,2019)新形态也随之被描绘出来。

以上关于研究方法、治理形态等领域的新近论争与研究发现已超越经典公共管理研究范式所定义的主题、理论与方法范围。进入数字时代后,这些延续下来而又很难为已有范式所吸纳,消解与应对的不正常现象说明公共管理已很难按过去的路径累积新知识,有必要对新兴技术所引发的颠覆性变革进行仔细区分,并对公共管理研究中的基础假设、核心议题以及研究方法进行重新建构。近年来,一些研究者开始对大数据(库尔特、里库奇,2022),平台(金等,2022)算法的特点以及它们对公共治理进行系统性重塑进行了深入分析,主要包括大数据时代政府职能边界的调整与重构(江小涓,2021)、组织形态的变革(米加宁等,2020;曾渝、黄璜,2021)和治理能力的提升(江小涓,2018;孟天广,2021),数据治理(郑磊、高丰,2015)、智能治理(姜李丹、薛澜

,2022;禹信、崔之元,2020)和算法治理(肖红军,2022)的实现路径,以及公共管理在这一进程中所需重构的伦理价值(孟庆国、崔萌,2020)。这些探讨已进入到数字时代公共管理这一新的研究范式范围内,而本文旨在对数字时代公共管理的发生机制与建构路径进行深入而系统的审视,以期为数字时代公共管理提供一种新的研究范式[1]。

二、科技进步、治理变革和公共管理范式的演变

科学技术是促进人类社会发展和触发治理变革的一个重要因素。历史上,科技进步使人类社会由农耕时代、石器时代发展为电气时代,由大航海时代发展为全球化时代。科技进步带来的治理变革中,最为重大的事件莫过于三次工业革命。在这一过程中,蒸汽机被改进并广泛应用引发经济组织从手工劳动跃迁到机器生产,从而揭开第一次工业革命的序幕。从那时起,科学与技术的融合进一步提高了生产力,并带来了电讯、交通等诸多方面的发展,促进了第二次工业革命的到来。第二次世界大战以后,以计算机、原子能和生物工程为代表的科技孕育了第三次工业革命的到来,这次工业革命不仅带来了政治和经济上的变革、包括文化在内的多个领域的变革更是加快了全球化进程并重塑着人类的生活与思维。

科技进步常常会促使人类社会发生断裂式的演变。技术和经济,政治,社会,文化等因素在互相形塑中,型构着人类社会充满特征的社会发展形势,并据此对人类知识体系进行着调适。当科技进步导致工业革命并促使人类社会由前现代步入现代性时,公共事务复杂化和理性化与公共管理学科化相伴而生。自此之后,科技的迅猛发展以及其社会化与方法论的运用,再次导致公共管理研究范式的不断演变。应当看到,科技革命和现有公共管理范式虽然相互表征,但是整体表现出弱连接的特征,技术变革通常会对公共管理研究范式中的不同环节产生间接和零散的影响。

2.1科技革命、治理变革和公共管理学科应运而生

公共管理学科发展的重要语境是人类用理性逻辑与技术治理方式摆脱复杂治理困境的时代诉求。进入十九世纪中后期,西方国家工业化和城市化进程极大加快,大机器生产应运而生,引起了劳动就业、社会保障和公共卫生等一系列问题，食品安全与产业垄断的众多问题等都需要政府的干预与积极举措,从而拓展了政府职能的边界与复杂性的范围。一些学者指出"近代国家迫切需要更加准确的认识,以此为依据进行"决策"已经形成科技治国和技术治理的思想,并呼吁各国政府要超越经验式困惑,要求行政学独立于政治学之外。在这一进程中,技术进步所导致的历史语境以及社会需求的变迁构成公共管理专业化和学科化发展的重要预设,并引发对其时政府角色功能及政府运行方式等问题的诘难和思考。在美国,它主要反映了对政党分赃制度的批评,而在英国,它反映了职业文官队伍建设问题的反思。十九世纪末,美国率先建立公共管理学科(当时叫公共行政),认为"行政管理研究旨在使行政方法摆脱经验性实验带来的困惑与浪费,让这些方法深深地扎根在稳定这一原理上”。

2.2科技进步和公共管理研究范式的演变——一种分析框架

工业革命带来的社会变革促使公共管理这一学科得以确立,同时形塑公共行政这一研究范式。古典公共行政建立在政治—行政二分基石之上,其核心价值在于效率,它将行政管理视为专业化的独立领域并将理性科学视为行政机构的主要形式。在这一过程中,大范围、标准化机器的生产方式与公共行政中所推行的技术治理核心因素——权威、集中、有序与整齐划一相对应。再加上电报、电话和其他信息和通信技术革命使信息交流成本显著下降,有关政府功能和宗旨的新概念和新知识很快就在世界各地普及开来。二十世纪中叶后,古典公共行政在实证方法和公共价值中遇到了双重危机,它开始注重平衡民主和效率的张力,同时也进一步吸纳了新科技革命所产生的成果行为主义的方法论。政府“管理者”思维的形成也与民众的“被管理”习惯相关。社会参与的不全面不完善会影响数字政府建设的进程，进而在一定程度上压制了社会的自主性空间和各个主体间的协调度。而传统认知思维的存在无疑造成了社会其他主体参与积极性的削弱，使政府在“全能型政府”理念引导下，一直处于“兜底包办”的角色中[2]。

公共行政向公共管理研究范式的转变是二十世纪70年代的事情。技术的不断进步促使工业化和城市化不断走向成熟,这一方面彰显出资源与环境保护等现实课题,同时形塑出更多社会福利要求。这些治理实践之变迁与社会需求之上升,彰显出单一中心之等级权力集中结构的低效。受到新自由主义思潮的冲击,公共管理实践者和研究者们开始探索新范式。这一时期公共管理已不再机械地将行政机构作为公共事务治理的唯一选择,而开始着眼于公共品供给对各级政府和市场以及社会关系多元主体之间的合作互动制度安排进行了分析。

该研究范式超越公共行政中政治—行政二分之一基本假设,公共管理主体包括政府,但不仅局限于政府。与此相对应,公共管理研究中的中心议题也由行政组织效率问题转向了以公共物品——公共池塘资源的高效提供。在这种新的研究范式下

,研究者们开始更多地使用新的理论工具如制度分析和网络分析,并大量使用技术进步所导致的新的分析方法,如新的数据统计方法、大规模调查分析、以计算机为基础的数据建模分析方法等等,形成了制度分析和制度发展(奥斯特罗姆,2000)、新公共管理与新公共治理(奥斯本,2016)等诸多有影响的理论。

对公共行政向公共管理和公共治理的发展过程进行简单回顾,可以看出科技革命既是公共管理作为一个学科产生的重要背景,它还通过不断触发治理实践变革与技术能力提升而又间接却又深刻地影响了公共管理研究范式的转变,并在不同时期构成了公共管理研究中的基础假设、核心问题、理论工具与研究方法。

三、数字技术以及它在公共管理领域中的作用

如果说工业革命和现有公共管理研究范式表现出了相互表征的微弱联系的话,数字时代技术变革正逐渐成为公共管理范式转变的直接动力,构成数字技术和公共管理研究范式的强烈联系。这种强连接源于"大智移云"所代表的数字技术促进物理空间、社会空间与数字空间相融合而产生的数字革命。同样,如果工业时代技术在一定程度上取代了人的体力劳动的话,数字时代科技进步也在不断提高着人的脑力水平。认识这些技术的本质,区分新兴数字技术在公共管理实践场域与研究工具中的作用,是剖析数字时代公共管理研究范式转型的重要依据[3]。

四、结束语

数字技术快速发展与大规模社会化运用导致了人类社会形态发生急剧变化,公共管理研究范式也在这一进程中不断遭遇异常,并已开始了一场新的范式革命。从一般意义上讲,科技进步主要是通过对公共管理实践场域的重塑和公共管理技术能力的提升来相应地对公共管理研究范式进行革命性的重构。与之形成鲜明对比的是,数字革命重塑了公共管理的实践场域,但也开始促使数据作为基础单元贯穿于公共管理的实践、管理与研究之中。这一转变不仅有可能重建公共管理研究范式,而且还开始全面更新公共管理知识的成长方式。具体地说,数据与算法驱动下的研究工作流模式已经开始超越现有的理论驱动方式而成为公共管理研究范式重建的最初出发点。值得关注的是,数字时代科技革命对研究范式的强烈联结不仅体现在数据与算法的驱动上,还体现在对数据与算法的治理上。数据与算法治理决定了公共管理研究者不只是数据与算法应用者,还需根据实践合法性和研究可行性等原则,共同参与数据与算法治理基本规律的建设。这些规律既构成数字时代公共管理研究新范式的基本假设,又反向形塑着数据生产、获取与利用的技术规范。

参考文献：

[1]鲍德温：《大合流：信息技术和新全球化》，格致出版社，2020年。

[2]贝尔：《后工业社会的来临：对社会预测的一项探索》，江西人民出版社，2018年。

[3]范如国：《公共管理研究基于大数据与社会计算的方法论革命》，《中国社会科学》，2018年第9期。