对外援助的本质、目的和效果研究

刘爱丽、黎旭坤[2]

兵团党委党校（行政学院）马克思主义学院，新疆五家渠市，831300

【摘要】对外援助是国家外交的重要组成部分。对外援助是物质上的付出，为受援国带来切实的物质帮助。无论对外援助的目的是什么，从短期、可见的角度上看，受援国是获益的。当然这种物质上的利他行为从长远来说也有利于援助国的外交和经济发展。

【关键词】对外援助；援助目的；援助效果

一、对外援助的本质

对外援助是外交行为的一部分，是实现国家战略目标的手段之一。周弘认为，外援是国内政治的拓展，是国家推行其外交政策的工具。[3]金熙德指出：“从某种意义上讲，国际援助是一种外交行为，从属于援助国的外交战略和政策目标”。[4]因此，对外援助在某种程度上体现了援助国的国家利益，并有助于其外交事业。

现代意义上的对外援助始于二战后美国的“欧洲复兴计划”，也就是通常所说的“马歇尔计划”。以美国杜鲁门总统针对发展中国家提出的“第四点计划”为起点，标志着西方国家对外援助在国际社会发展中正式发挥作用。时至今日，国家对外援助已走过七十多年的风雨历程，对外援助已经成为现代国家社会成员之间最重要的互动方式之一，同时对外援助体系也在不断成熟与完善。

尽管一些西方国家习惯把中国、印度、巴西这些在对外援助领域日益发挥作用的发展中国家“后起之秀”称之为“新兴援助国”，[5]然而事实并非如此。中国的对外援助历史与西方的国际发展援助史几乎是同步的。自1950年朝鲜战争爆发后，中国对朝鲜进行战略性援助开始，中国的对外援助同样历经了七十多年的发展历程，主要分为三个阶段：第一阶段是新中国成立到改革开放前夕的创立形成时期。第二阶段是1978年到2012年的转型调整时期。第三个阶段是2013年至今的深化发展时期。[6]

从国际关系的角度来看，学术界就对外援助的本质，主要存在两种截然不同的看法：自由主义者大多从利他的角度来解释国家的援助行为。他们认为对外援助是纯粹的经济上利他主义行为，以满足受援国的基本需求，帮助受援国发展国内经济和提高人民生活水平。而现实主义者大多从利己的角度来解释对外援助，他们认为国家采取对外援助真正目的是为本国利益服务，通过附加各种政治条件向受援国提供帮助，迫使受援国在政策和立场倾向于援助国。由此认为对外援助本质上是一种利己行为。[7]

然而，在纷繁复杂的国际社会中，国家的利益和意图往往并不是单一、明显或可预测的。单纯的利他或利己不能完全解释国家的对外援助行为，更多情况下是两者的糅合。此外，利己和利他两者并不存在必然矛盾，他们之间没有明确的界线。部分援助行为表面上看损失了物质利益，但援助方获得了声誉和机会；而一些短期的付出也会带来长远的回报。由此可见，判断对外援助的性质不能从动机或结果出发，而是要看援助的过程和行为本身，也就是说，对外援助本质上是一个物质利益的传输过程。以中国的对外援助为例，新中国成立后不久，自身经济实力十分落后，在此情况下依然对亚、非、拉等第三世界国家开展对外援助，帮助他们争取民族独立，摆脱贫困状态，实现经济发展与进步。正是在广大亚非拉国家的支持下，在二十世纪六七十年代，中国跟美国、苏联关系恶化的情况下仍得以恢复在联合国的合法席位，打破了在国际社会被孤立的局面，为后来国内实行改革开放、外交上重返国际舞台中央创造了良好的外部环境。尽管中国的对外援助始终以帮助受援国社会经济发展为目标，绝不附带任何政治条件，然而从长远来看，这些利他做法为中国赢得了道德支持和赞誉，树立了中国的良好正面形象，进而获得了政治和外交上的回报。

二、对外援助的目的

尽管学术界认为国家利益并不单一，国家意图并非明显可知，但这并不意味着对外援助缺乏行为动机。蔺姝认为，“对外援助是为了达到一定战略目标而获取一定利益的一种政治经济活动”，她强调对外援助的最终归宿是为了战略目标的达成。[8]而宋新宁和陈岳在给对外援助定义时，同样认为对外援助是用以解决受援国所面临的政治经济困难或问题，或达到援助国家特定目标的一种手段。[9]持这种观点的学者普遍认为对外援助是为某个特定目标或共同目标服务的，具有很强的目的性和针对性。当然相关目标可以是物质利益的获得，如政治、经济、安全等，也可以是相关理念的实现，如全球治理、人类命运共同体、人道主义恢复、西方的自由主义价值观传播等。也可以这样认为，尽管受援国在对外援助中获益，然而对外援助的动机和目的往往是由援助国所决定的。

然而对外援助的现实情况是，由于各主权国家和国际行为体对世界未来的发展方向存在不同的认知，在从事对外援助工作时抱有不同的动机，它们实现援外目标的方式也很不相同。[10]对外援助中较为常见的目的有：

1.政治目的

对外援助从一开始就被深深打上了政治烙印，一些学者直接把对外援助等同于国家对外政治的代言人，并且认为无论什么样的对外援助究其根本都是政治性的，政治目标是国家对外援助的决定性因素。现实主义大师汉斯·摩根索认为，“对外援助本质上都是政治的，都是为了促进和维护国家利益”。

[11]受摩根索影响的学者肯尼思·华尔兹进一步指出，对外援助是“谋取霸权”建立世界秩序的工具。[12]透过史实不难发现，在对外援助的实践之初，它一度成为一国用以胁迫或控制他国的工具。早期的对外援助具有浓郁的现实主义和权力政治色彩。援助国通过对外援助削弱了受援国的国家主权和独立自主。李小云指出，对外援助的政治目的大致有三个：一是为了巩固和扩大援助国在国际政治经济权力格局中的地位，获取更多的国际政治支持，从而获得更大的国际影响力和话语权。二是通过国际发展援助，实现某一直接的政治目的和利益。三种通过国际发展援助，实现对某一国家政权和性质的保护或者改变，从而实现援助国特殊的政治利益。[13]

2.经济目的

对外援助表现在物质的传输过程，经济是其重要的目的之一也就不足为奇。随着经济全球化的发展，世界发展不平衡的矛盾问题日益突出，发达国家和发展中国家之间的经济差距逐渐拉大。一直以来，对外援助是缩小两者差距的重要途径，通过援助受援国能够获取资金和技术支持，为国内发展充电加码，进而改善社会发展现状。也就是说，对外援助是撬动受援国经济发展的重要动力。同时，从援助国的角度来看，受援国社会经济得到发展长远来讲也能使受援国在经济上获益。如日本的对外援助出发点主要是经济目的，它倾向于一种援助、贸易、投资三合一的对外援助模式。作为援助国日本向受援国提供资金、技术、项目等方面的支持，附加条件往往是要求后者购买它的商品或劳务，借以开拓国际市场、扩大日本的进出口贸易。李小云指出，对外援助的经济目标大致可归纳为三点：一是通过国际发展援助，带动援助国对受援国的产品或服务出口增长；二是促进对受援国的投资，从而获得长远的经济利益；三是扩大援助国在受援国的经济渗透或影响，以达到特定的长远经济目标。[14]

3.安全目的

众所周知的是，国家是国际社会的主要行为体，生存和发展是国家一切行为的根本出发点。国家要在无政府状态下的国际社会生存，安全是最基本的条件。因此，国家安全也就成为了国家对外援助时的重要考量。汉斯·摩根索指出，“现代援助历史从产生的那一刻开始就是为了维护安全，对外援助是维护国家安全最基本和最有效的方式之一，它可以实现很多军事手段所不能达成的目标”。[15]以中国的抗美援朝为例。1950年朝鲜战争爆发，面对着美国军队的步步相逼，中国的国家安全面临严重威胁。面对这一情况，中国政府毅然决定派遣人民志愿军赴朝作战，并且给予朝鲜大量物资、军事和人道主义援助等。9·11事件后美国的国家安全受到了国际恐怖主义威胁，为防患于未然，美国政府决定为其他国家提供援助，合作打击恐怖主义，协助相关国家摆脱贫困，发展经济，力图根除恐怖主义滋生的土壤。2002年美国发布《美国国家安全战略报告》强调援助所带来的发展是维护国家安全的三大支柱之一。[16]

4.价值追求目的

除上述所言的物质利益外，国家实施对外援助时往往也会考虑到思想方面的因素，也就是对外援助要跟该国价值理念相吻合。这价值理念有可能是普遍认可的，如人道主义、自由、正义等，也可能是援助国自身的政治理念和价值，如美西方所谓的“民主”、“人权”等。为了实现这些价值观，或者说价值观受到冲击和破坏时需要得到修复，对外援助就会成为国家使用的一种手段。例如人道主义援助，它体现的是保障人类最基本生存条件价值理念，而无论其民族、肤色、国籍或政治立场。如瑞典学者奥拉夫·斯多克指出，人道主义援助至少包括三个方面内容：首先将解决全球的贫困和促进第三世界的社会和经济发展看做自己的义务；其次坚信一个更加平等的世界也是符合西方工业国家利益的；最后履行这些国际义务与保持民族经济和社会福利政策的社会责任是匹配的。[17]而中国提出的“人类命运共同体”价值理念所涵盖的范围就更为广泛，它不仅从全人类的共同利益出发，指出各国利益“一荣俱荣，一损俱损”，帮助别人也就是帮助自己的崭新理论假定，同时还扩大了对外援助的价值理念，更为重视受援国的经济和社会高质量发展，而不仅限于为其提供最基本的物质生活保障。人类命运共同体的提出与实践，体现了中国博大、宽容、和谐、友善的国际胸怀，而这价值追求并不是某项物质利益所能够解释的。

三、对外援助的效果

对外援助发展了大半个世纪，有关援助效果的质疑讨论从未间断，日渐成为国际关系研究的一个热点话题。由于不同行为体都会对援助效果进行评价，包括援助国、受援国，还有独立于援助外的第三方，因此难以统一衡量援助效果的尺度。受所处立场的不同，同一种援助行为，援助国和受援国对效果评价也可能不同。例如有些战略性援助或带有政治内涵的发展性援助，从援助国的角度来说是有效的，因为援助增进了其与受援国的政治友好合作关系，然而受援国未必这认为。尤其是在思想多元的社会中，一些社会组织、公民团体可能会认为对援助反而滋生了受援国的政治腐败，降低了社会发展的效能，甚至对援助国产生依赖。又如就援助是否达到最初目的来说，援助效果应该跟目的有所匹配。然而实际上援助的目的并非单一的，有短期和长期之分，直接和间接之分，公开和隐蔽之分，因此难以说援助就能达到立竿见影的效果。同时也要看到的是，一些援助在实施初期发挥了明显的效能，然而随着时间的推移，援助的边际效用逐渐下降，甚至会出现无效援助，或产生负面的作用。在此情况下，援助国往往会决定中止援助行为。董艳通过分析中国对非援助的效果曲线变化，得出援助效果既可能呈先升后降的倒“U”型趋势，也可能呈先降后升的“U”型趋势。

[18]

由于援助类型的不同，所以表面上援助国的经济付出和最终得到的政治回报也是无法明确衡量的。同时，援助的目的并不是单一的，由此对援助效果的评价也不应该是单一的。同一种援助行为从经济角度来看可能是无效的，但从政治、安全角度来看是有效的。由此可见，对援助效果的评价是综合、系统的，涉及方方面面的目标考量，单一的指标不能全面判断援助效果。一个未能实现受援国经济社会发展的援助活动，却可能达到援助国的某些战略目标。援助效果的考量往往是援助国与受援国博弈的结果。

从发展性援助来看，援助是否有效也要考虑到援助国的物质利益。因为受援国社会发展和投资环境的改善最终也会有利于援助国企业更好在当地投资，从而获得经济利益，而不是“为他人做嫁衣”，例如中国在希腊援建的比雷埃夫斯港。当然，援助的结果不能只看援助国的利益，如果援助使受援国国家主权受损或经济发展能力削弱，最终对援助国产生依附，这种援助对援助国而言是“损人利己的”，对受援国而言无异于“饮鸩止渴”的行为。

从受援国的角度来看，获得的收益应该是直接和明显的。援助是否有效取决于援助能否使受援国得到需要的帮助，当然对于援助国来说提供帮助未必是出于受援国利益的考虑。例如美国对非洲国家一些附带政治条件的粮食援助。从美国的角度是希望通过援助输出自己的价值理念，争取非洲国家的政治支持。但是对于非洲国家来说可能仅仅希望通过援助缓解国内粮食危机，对美国的价值理念并不那么感冒。从第三方的角度来看，他们评价援助效果未必跟援助国或受援国观点是一致的，他们不牵涉到援助的利益当中，难以评判援助是否发挥效能。因此文章认为，应该由援助国来评价对外援助的效果。

此外，不可忽视的是，执行过程也是评价对外援助效果的一个方面。如何保证援助得到有效落实，这不是单方面的努力就能实现，需要援助国和受援国双方的合作。从援助国的角度看，加强对援助项目和援助执行者的管理是援助能否顺利进行的关键所在。近年来，由于项目管理不善导致援助产生的负面效益比例越来越高。在项目管理方面，援助国应提供完善的政策法律法规，做到依法援外，同时加大受援国参与管理的权限，改变过去被动援助的模式，加大援助资金的公开透明度等。在援助执行者的管理方面，援助国应该设立考核监督机制，甚至负面效果责任承担机制，为援助项目的实行提供安全保障。[19]另一方面，由于援助是在国外执行，出于复杂的社会、政治、外交因素，所以援助项目在所在国执行过程中会面临安全上的挑战。近年来，针对援助人员的攻击事件屡次发生。一些受援国政局混乱、治安形势严峻，在当地工作的援助工作者面临着安全问题，一旦受到攻击发生伤亡，就会使得整个援助团队撤退，援助项目中止推进。所以，一方面需要受援国提供各方面的协助，例如政策法规，军事安全等；另一方面在特殊情况下援助国也可以为自身的援助项目提供安全保障。例如援助国与受援国开展政治、安全上的合作。上合组织成立20年来重中之重的工作始终是安全合作，一直致力于打击恐怖主义和极端主义。上合组织的成员国均为阿富汗的邻国或周边国家，在促进阿富汗国内和平稳定，切割与恐怖组织关系，以及有效维护地区稳定方面积极合作，共同努力营造安全的援外环境。

小结

对外援助是物质上的付出。这一感知是直观的、表面的，它排除了行为的动机或结果等因素，因为不管援助国出于政治、经济、安全或是价值理念等目的，是利己还是利他，获得短期或长期的收益，就援助行为本身而言，援助确实是为受援国带来实实在在物质上的帮助。

作者简介：刘爱丽（1993.05～），女，吉林通化人，政治学硕士，现任兵团党委党校（行政学院）马克思主义学院讲师，研究方向：马克思主义原理、中共党史、政治学理论等；

黎旭坤（1983.12～），男，广东广州人，法学博士，现任兵团党委党校（行政学院）马克思主义学院副院长、副教授，研究方向：马克思主义原理、习近平新时代中国特色社会主义思想、“一带一路”倡议等。

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[1] 该文是2017年国家社科基金西部项目（17XGJ012）“‘一带一路’下兵团企业参与对外援助研究”的阶段性成果。文责自负。

[2] 刘爱丽（1993.05～），女，吉林通化人，政治学硕士，现任兵团党委党校（行政学院）马克思主义学院讲师，研究方向：马克思主义原理、中共党史、政治学理论等；黎旭坤（1983.12～），男，广东广州人，法学博士，现任兵团党委党校（行政学院）马克思主义学院副院长、副教授，研究方向：马克思主义原理、习近平新时代中国特色社会主义思想、“一带一路”倡议等。

[3] 周弘.对外援助与国际关系[M].北京:社会科学出版社,2002,03:01.

[4] 金熙德.日本政府开发援助[M].北京:社会科学文献出版社,2000,01:03.

[5] 赵剑治,敬乂嘉,欧阳喆.新兴援助国对外发展援助的治理结构研究：基于部分金砖国家的比较分析[J].中国行政管理,2018,02:130-136.

[6] 唐梓涵.新中国成立以来我国对外援助的理论与实践研究[D].成都:四川省社会科学院,2020:1.

[7] 马斌.冷战后美国对中亚援助政策研究[D].上海:复旦大学,2011:30.

[8]蔺姝.中国对外援助探析[D].西安:陕西师范大学,2016:7.

[9] 宋新宁,陈岳.国际政治经济学概论[M].北京:中国人民大学出版社,1999,216.

[10] 周弘.中国援外六十年的回顾与展望[J].外交评论,2010,05:004.

[11]Hans Morgenthau. A Political Theory of Foreign Aid[J]. The American Political Science Review, 1962, 02: 301-309.

[12]Kenneth Waltz. Theory of International Politics [J]. Addison-Wasley Publisher Corporation, 1979:200.

[13] 李小云,唐丽霞,武晋.国际发展援助概论[M].北京:社会科学文献出版社,2009,11:02.

[14] 李小云,唐丽霞,武晋.国际发展援助概论[M].北京:社会科学文献出版社,2009,11:03.

[15]Hans Morgenthau. A Political Theory of Foreign Aid[J]. The American Political Science Review, 1962, 02: 301-309.

[16] 刘方平.改革开放以来中国对外援助研究[D].武汉:武汉大学,2017:27.

[17]Olav Stokke. Western Middle Powers and Global Poverty[R]. The Scandinavian Institute of Studies,1989: 11.

[18] 董艳,樊此君.援助会促进投资吗——基于中国对非洲援助及直接投资的实证研究[J].国际贸易问题,2016, 03:59-69.

[19] 李小云,唐丽霞,武晋.国际发展援助概论[M].北京:社会科学文献出版社,2009,11:172.