城市违法建筑强制拆除问题检视及完善

李作龙

 四川省社会科学院  四川成都    610000

摘要：随着城市化进程的加速，城市违法建筑问题越来越突出。本文对城市违法建筑问题进行了研究。首先，本文从违法建筑的概念等方面入手，详细阐述了城市违法建筑问题的本质和严重性。其次，本文分析了城市违法建筑强制拆除问题的主要困境，包括违法建设运动式治理、违法建筑强制拆除主体及权限模糊等方面。最后，本文探讨了解决城市违法建筑强制拆除问题的策略和措施，包括制定违法建筑处置专门法律、对违法建筑的认定权与执行权进行划分等。

关键词：违法建设  强制拆除 制度完善

一、违法建筑概述

（一）违法建筑的概念

违法建筑这一概念虽然属于法律术语，但现行法并不存在对其的一般定义条款。《城乡规划法》与《土地管理法》是当前违法建筑领域最为重要的两部法律。

《城乡规划法》将违法建设分为未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设、在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的以及未经批准进行临时建设的、未按照批准内容进行临时建设的、临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除等，[1]而《土地管理法》采用列举的方式对一些常见违法建筑进行规定。[2]通过梳理相关的法律规范，违法建筑主要存在以下几种类型：不符合规划要求的建筑物、构筑物和设施、在非法取得的农村土地上建造的建筑物、影响特定公共设施功能发挥，危害社会公共利益的建筑物、不符合特定设施建设标准的建筑物、擅自加建、改建，改变建筑物原有形态的建筑物。常见于城市的违法建设。

学界也围绕着违法建筑有着不同的讨论。有学者采用列举式方式定义违法建筑，他认为违法建筑是指违反法律、法规的规定的建筑，其内容包括：应经而未经建设用地规划许可、建设工程许可、建筑工程施工许可或者行政官员违法许可而建造的建筑；或者虽经许可，但不按许可条件而建造的建筑；或者未经竣工验收直接交付使用的建筑；或者虽经竣工验收但不符合质量要求，又 经 返 修 或 加固处理后仍不能满足安全使用要求的建筑。（贾颜如，2013）有学者搜集了学界对于违法建筑的一系列定义，分析了其各自利弊，提出违法建筑是指应经许可而未许可，或经许可而不按照许可内容建设的建筑物。（蒋拯，2011）有学者从公共利益角度对违法建设定义，提出违法建筑应认定为: 违反法律、法规的规定，未办理、以欺骗方式办理相关审批手续或者超出许可范围的，未取得建设用地使用权的，不符合城乡整体规划的，妨害社会公共利益的建筑物或构筑物。（张峥，2021）。结合相关法律规定以及学术研究，笔者主张通过一般定义、列举式规定和兜底条款定力违法建筑，笔者认为违法建筑的一般定义是指没有经过合法的建设程序和审批程序，没有获得合法的建设许可证而建造的建筑物。

（二）违法建设强制拆除的必要性

违法建筑强制拆除的必要性，首先体现在维护法律权威。建筑是一个涉及公共安全、环境保护和城市规划等多方面的复杂问题，违法建筑的存在违反了法律法规，如果不加以处理，将会导致公众对法律的不信任和质疑，影响社会的公正和法律权威。因此国家对建筑的管理和监管制定了一系列法律法规。对违法建筑进行强制拆除可以彰显国家法律权威，维护法律的尊严和公信力。

其次保障公共安全。违法建筑由于没有经过合法的审批和监管，建造过程中可能存在严重的安全隐患，如质量不过关、设计不合理等，一旦出现安全事故，将给人民生命财产带来不可估量的损失。违法建筑往往是在没有经过必要的建筑安全审查和监管的情况下兴建的，这些建筑可能存在很多安全隐患，例如建筑质量差、违反消防规定、占用消防通道等，这些问题可能会给周边居民和公众带来潜在的安全风险，因此必须加以清除。

最后，纠正不良风气。对违法建筑的强制拆除可以对不守法规、不讲诚信的行为进行惩戒，有利于推动社会风气的良好发展。违法建筑强制拆除不仅可以维护城市的规划和建设秩序，保障公共安全，合理利用土地资源，而且也可以为社会提供一个公正、法治的环境。当然，在强制拆除过程中，也需要尊重相关法律法规和相关权益的保护，加强信息公开和社会参与，确保治理的合法性和公正性。

二、违法建筑强制拆除存在的问题

（一）违法建设运动式治理

2016年２月６日，中共中央、国务院提出“用５年左右时间，全面清查并处理建成区违法建设，坚决遏制新增违法建设”。[3]同年７月７日，住建部要求“坚决遏制住城市建成区内新増违法建设产生，全面清查并处理建成区现有违法建设，改善城市人居环境，营造良好的生态、生活、生产空间。”[4]对违法建设的整治在全国提上日程。

对于违法建筑强制拆除这一难题，我国大多数城市普遍采取运动式治理。不可否认，运动式治理在短时间内带来的效果显著，但其中存在的问题值得我们重视。首先，治理成果不可持续。运动式治理通常是一次性的，没有长期机制来维持治理成果。一旦运动结束，问题可能会重新出现。违法建设强制拆除工作开展若干年来，相似的运动式的整治专项行动出现过多次，反复整治后又反复整治，一个行动结束后又一个行动。以成都市为例：通过互联网可以检索到近几年的专项行动有2019年以“城市有变化，市民有感受”为整治目标的专项整治活动、2020—2021年 爱成都，迎大运 违法建设专项整治、2022年9月27日成都市违法建设综合治理工作现场会和城市重点区域违法建设普查工作动员部署会。

其次，为了追求短期效果，政府可能采取一些非正常手段，从而在治理过程中忽视了长远利益。违法建筑的拆除涉及到居民的利益，如果操作不当，可能引发社会不稳定因素。在运动式治理中，政府通过村委会、居委会等非行政机关暴力拆除。违法建筑通常是由许多群众自发性建造的，他们可能对这些建筑具有强烈的情感认同，对拆除行动产生反感和不满，甚至会引发社会不稳定。

最后，不同政府部门之间的协调难度大。运动式治理涉及多个政府部门和机构，这些部门和机构之间可能存在合作协调的问题，协调难度大。尤其是产权纠纷问题：违法建筑的拆除往往涉及到产权纠纷，有时拆除的对象并不是建筑的所有人，而是在建筑中居住或经营的租户。这就需要有关部门在拆除前进行充分的调查和了解，以避免产生不必要的法律纠纷，但实际治理中，各部门之间相互推诿，不愿意承担责任。

（二）违法建筑强制拆除主体及权限模糊

一是涉及主体众多。在每一部地方性法规（规章）中，关于违法建筑处理的主体数量较多，包括但不限于人民政府、自然资源主管部门、规划主管部门、住房城乡建设部门、政府各具体领域职能部门、综合执法队伍、街道办事处等。这一点普遍体现在各地制定的地方性法规之中，通过北大法宝可以检索到5部违法建设地方性法规，分别为《成都市违法建设治理条例》《内江市违法建设治理条例 》《遵义市违法建设治理条例》《黄冈市违法建设治理条例》《 泸州市违法建设治理条例》。以《成都市违法建设治理条例》与《遵义市违法建设治理条例》两部较为典型的地方性法规为例，《成都市违法建设治理条例》主要涉及市和区（市）县人民政府、市城市管理综合行政执法部门、市城市管理综合行政执法部门、区（市）县城市管理综合行政执法部门、镇人民政府等多个部门。[5]而遵义市更加繁琐，遵义市涉及了市人民政府、县级人民政府、县级以上人民政府城乡规划主管部门、县级以上人民政府综合行政执法部门、住房城乡建设、生态环境、交通运输、应急管理、人民防空、河道管理、文物保护等部门、市新区管理机构、街道办事处、乡镇人民政府、村（居）民委员会协助乡镇人民政府和街道办事处等部门。[6]

二是未将违法建筑的认定权与实施权进行区分，而是笼统地使用“处理”、“处置”、“查处”等动词以及“相关工作”等名词，无法确定其职责的具体内容，无法得出其权限的范围。这不仅体现在地方性法规之中，法律也规定的较为模糊，如《城乡规划法》规定：县级以上政府的规划主管部门与乡镇政府分别有权在发现违反城市、乡村规划的违法建筑时，责令违法 建设者停止建设并限期改正、责令限期拆除；当事人拒不履行义务时，县级以上人民政府有权“责成”“有关部门”进行强制拆除。《土地管理法》规定，县级以上政府的自然资源主管部门具有执法权限，但没有赋予其强制执行权。根据《水污染防治法》第 65条的规定，对危害河道的违建的执法主体为县级以上人民政府水行政主管部 门或者流域管理机构，且其享有强制执行权。虽然三部法律规定的行政机关权限不同，但是执法主体均为对应领域的主管部门，且对职责的内容规定较为清晰。但地方性法规这些规定普遍首先将多个主体确认为“违 法建筑处理机关”

（三）违法建筑强制拆除治理成本过高

违法建筑治理成本高，是一个不可避免的问题。治理违法建筑的成本高主要体现在以下几个方面：

首先是人力成本高。拆除违法建筑需要动用大量的执法人员，对人力资源的要求较高，尤其是对于大面积违法建筑的拆除，需要投入更多的人力，这将会造成较高的人力成本。据国家统计局统计：建筑业生产制造及有关人员平均工资61333元；专业技术人员平均工资82424元；中层及以上管理平均工资123273元。[7]

其次是经济成本高。成本高。违法建筑拆除需要使用各种机械设备和工具，如钢锤、钢钩、铲车、挖掘机等，这些设备的投入成本较高，而且在拆除过程中也需要不断维修和更换，增加了物资成本的负担。拆除违法建筑可能会涉及到拆除赔偿和工人安置等问题，这些经济成本将会增加治理成本。

最后，社会成本高。违法建筑的拆除会产生大量的建筑垃圾和废弃物，这些废弃物需要得到妥善处理，否则会对环境造成严重污染，增加环保成本。拆除违法建筑可能会导致业主、工人、住户等的利益受损，引发社会不满情绪和不稳定因素，需要加强社会维稳和安保措施，增加了社会成本的负担。

三、违法建筑强制拆除完善建议

（一）制定违法建筑处置专门法律

虽然，《城乡规划法》和《土地管理法》已经对实践中出现频率最高的两类违法建筑进行了规定，但这显然不能很好地概括各种法规、规章所规定的违法建筑类型，如占用公共区域型、破坏公共交通型、违反相关建筑标准型违法建筑均难以通过上述两法律进行有效的系统规制，只能寻求具体领域的法律法规。

通过专门立法采用 “定义式+列举式+兜底条款”明确违法建筑的概念，这样使违法建筑的定义既具有概括性，同时还具有一定的可操作性

（二）对违法建筑的认定权与执行权进行划分

应将违法建筑的认定权严格限制在法律法规对应的主管部门，如规划、自然资源、电力、交通运输等部门，其他机关（包括人民政府、管委会、城管部门等）均无权认定。原因在于，不论是上述何种违法建筑类型，其均违反了特定相关领域的具体规定，具有一定的专业性，而相应的主管机关对于具体规定的内容最为了解，可以作出科学的判断，认定的准确性较高。

（四）避免运动式治理，建立长效治理机制

要避免违法建筑治理中的“运动式治理”，需要政府部门加强规划管理和法制建设，同时也需要公众的积极参与和监督，共同推动治理工作的长期进行和持续发展。

首先是建立健全的违法建筑治理机制，必须明确治理流程和责任分工，建立违法建筑的档案和台账，对涉及到的各方进行约束和监督，保障治理工作的常态化和长效性。

违法建筑治理涉及到多个部门和责任主体，包括城市规划、房地产、城管、公安、环保等多个部门。在建立长效机制时，需要明确各部门的职责和权限，并确定治理工作的牵头单位和责任人。建立档案和台账。建立违法建筑的档案和台账，包括建筑的位置、面积、建筑用途、建筑材料等基本信息，以及治理工作的进度、责任人、协调情况等记录。这些档案和台账可以帮助管理部门更好地了解违法建筑的情况和治理进度，同时也可以为治理工作提供数据支持和依据。建立违法建筑治理的流程和规范，包括治理的标准、程序、配套措施等。也需要建立监督和评估机制，对治理工作进行跟踪和评估，确保治理的效果和质量。加强信息公开和社会参与。建立长效机制还需要加强信息公开和社会参与。政府部门应该通过多种方式，包括官方网站、新闻发布会、社交媒体等渠道，向公众公开治理进展和结果，同时也需要积极吸纳社会力量，包括社区、居民、专家、学者等的意见和建议，共同参与治理工作，提高治理的透明度和公正性。

再者，推进规划管理。健全城市规划管理制度，实施土地利用总体规划，规范建筑用地，严格控制城市扩张和乱占土地，杜绝违法建筑的产生。同时注重社会调查和风险评估。在治理前期，可以通过社会调查、风险评估等手段，了解违法建筑的情况，制定科学的治理方案，避免因疏漏和盲目性造成不必要的社会矛盾和影响。

最后，提高社会参与度。在治理过程中，充分发挥社会各方面的作用，加强沟通和协调，促进各方的合作，避免对特定群体的过度打压和伤害，保障社会公正和和谐。

四、结语

在中国的城市化进程中，违法建筑问题一直存在，给城市管理带来了一系列的挑战。为了保护城市的正常秩序，加强城市管理和规划，保障公民的合法权益，政府必须加强对违法建筑的治理。在治理违法建筑的过程中，强制拆除是不可避免的选择之一，但是也面临着许多挑战和问题。

针对这些问题，本文提出了包括建立长效机制一些解决措施。求木之长者，必固其根本。只有在政府、社会和市民的共同努力下，才能有效解决违法建筑问题，保障城市管理的正常秩序，同时也能更好地保护公民的合法权益。

参考文献

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 四川省社会科学院硕士研究生

[1] 《城乡规划法》第六十四条：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

第六十五条　在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。

第六十六条　建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。

[2] 《土地管理法》

第七十四条　买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第七十五条　违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

[3] 中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（中发〔２０１６〕６号）www.gov.cn/zhengce/2016-02/21/content_5044367.html 2023年 1月1日访问

[4] 建规〔2016〕142号《住房城乡建设部关于印发城市建成区违法建设专项治理工作五年行动方案的通知》http://xjq.nc.gov.cn/xjqrmzf/xjbmgfxwj21/201810/f9e2eef53ebb48d68d266fa752929ba2.shtml 2023年1月1日访问

[5] 《成都市违法建设治理条例》第五条：市和区（市）县人民政府负责本行政区域内违法建设治理工作，建立健全违法建设执法联动协调制度，研究解决违法建设治理过程中的重大疑难问题。违法建设治理工作经费应当纳入政府财政预算。第六条 市城市管理综合行政执法部门负责本市违法建设行政执法的指导、监督、考核和重大复杂违法建设案件的协调、查处工作。区（市）县城市管理综合行政执法部门负责本辖区城镇规划区内违法建设的查处工作。镇人民政府负责乡村规划区内违法建设的查处工作。本条前三款所列负责违法建设查处工作的行政机关，统称为查处机关

[6] 《遵义市违法建设治理条例》：第四条　市人民政府统一领导、监督检查和考核评价县级人民政府和市新区管理机构的违法建设治理工作。县级人民政府负责领导本行政区域的城市、镇总体规划区和乡、村寨规划区违法建设治理工作，督促有关部门和乡镇人民政府预防、巡查、发现、制止、查处违法建设。县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本辖区城乡规划区内违法建设治理工作的业务指导和规划许可的后续监管。县级以上人民政府综合行政执法部门负责城市、镇总体规划区内违法建设的立案查处，实施行政处罚和行政强制措施。住房城乡建设、生态环境、交通运输、应急管理、人民防空、河道管理、文物保护等部门按照各自职责做好违法建设治理工作。市新区管理机构、街道办事处分别在市和县级人民政府领导下，在其职权范围内组织开展管理区域内的违法建设治理工作。乡镇人民政府具体负责乡、村寨规划区内的违法建设治理工作。村（居）民委员会协助乡镇人民政府和街道办事处开展违法建设治理工作。