节水型社会与节水型城市评价指标浅析

杨家香

（湖北省襄阳市水文水资源勘测局，441003，襄阳）

摘 要：为落实国家节水行动，水利部门在全国范围内广泛开展县域节水型社会达标建设活动，住建部门牵头组织节水型城市创建活动，这是节水领域颇有影响的两项活动。两项活动有各自独立的评价体系，在介绍评价体系的基础上对评价指标进行了详细地分析与比较。为全面贯彻落实国家节水行动，针对两套评价指标的差异和不足提出建议：适当降低制度性节水指标数量与分值、适当增加工业和农业节水指标数量与分值、加强农村节水宣传教育、鼓励城市同时开展节水型社会和节水型城市创建，供节水实践参考与借鉴。

关键词：节水行动；节水型社会；节水型城市；评价指标

Analysis of water-saving society and water-saving city//Yang Jiaxiang

Abstract: In order to implement the national water conservation action, the water conservancy department has launched an extensive nationwide campaign to build water-saving societies at county level, and the housing and construction department has taken the lead in creating water-saving cities, which are two influential activities in the field of water conservation. The two activities have their own independent evaluation systems, and the evaluation indicators are analyzed and compared in detail on the basis of the evaluation systems introduced. To fully implement the national water conservation action, recommendations are made to address the differences and shortcomings of the two sets of evaluation indicators: appropriately reduce the number and score of institutional water conservation indicators, appropriately increase the number and score of industrial and agricultural water conservation indicators, strengthen rural water conservation publicity and education, and encourage cities to develop both water-conserving societies and water-conserving cities. This paper provides references and lessons for water conservation practice.

Keywords: water-saving action; water-saving society; water-saving city; evaluation index.

中图分类号：TV213.4    文献标志码：B    文章编号：

党的十九大报告明确坚持节约资源和保护环境的基本国策，将实施国家节水行动上升为国家战略，把节水工作提升至前所未有的战略高度[1]。为深入贯彻落实“节水优先”的治水方略，水利部制定了《节水型社会评价标准（试行）》，以县级行政区划为单元，在全国广泛开展县域节水型社会达标建设；住建部联合国家发改委制定了《国家节水型城市考核标准》，鼓励全国城市创建节水型城市，这是节水领域颇有影响的两项活动。为全面深入落实节水行动，进一步巩固提升节水成效，针对两套评价指标进行分析和比较很有必要。

一、指标体系建立

1.节水型社会指标体系

水利部2005年开展节水型社会建设试点工作，发布了《节水型社会建设评价指标体系（试行）》。2017年以水资源〔2017〕184号文下发《关于开展县域节水型社会达标建设工作的通知》，同时发布了《节水型社会评价标准（试行）》。该标准增加了必备条件，设置为3个必备指标；细化了评价类别，由5类增加到11类；精简了评价指标，由32个减到20个。

新的标准体现了实行最严格水资源管理制度的时代要求，将年度控制目标完成情况和考核结果视作一票否决，提高了对用水计量、再生水利用、节水载体创建、节水“三同时”管理的建设要求。评价指标的变化体现出节水型社会理念从关注“用水效率”向关注“经济社会可持续发展”转变。

2.节水型城市指标体系

原建设部1996年联合国家经贸委、国家计委印发了《节水型城市目标导则》（建城字第593号），指导节水型城市创建。住建部联合发改委，2006年以建城〔2006〕140号文明确了《创建节水型城市考核工作程序和要求》以及《节水型城市考核标准》；2012年发布了《国家节水型城市申报与考核办法》和配套的《国家节水型城市考核标准》。

新的标准强调了城市节水规划的引领与指导作用，增加了环境生态节水评价指标即城市水环境质量，提高了地方节水财政投入、非常规水资源利用等指标的考核要求。考核指标的调整变化体现出城市节水理念从关注“解决水资源短缺危机”向关注“可持续发展”转变[2]。

二、指标分析

1.节水型社会评价指标分析

节水型社会评价指标分必备指标和赋分指标。必备指标3个，均为一票否决。赋分指标共20个，110分，指标均分5.5分。其中加分指标3个，占10分。评价指标详见表1。

表1  节水型社会评价指标

类别	指标	要求	分值
必备条件	1.控制指标	用水总量、用水效率等控制指标全部达到年度目标要求	均为一票否决
	2.近两年实行最严格水资源管理制度考核结果	良好及以上
	3.节水管理	节水管理机构健全、职责明确、人员齐备
用水定额管理	4.用水定额管理	在水资源论证、取水许可、节水载体认定中严格执行用水定额	8
计划用水管理	5.计划用水管理	100%	10
用水计量	6.农业灌溉用水计量率	北方：≥80%；南方：≥60%	5
	7.工业用水计量率	100%，规上企业必达100%	5
水价机制	8.农业水价水权	100%	4
	9.居民用水阶梯水价制度	出台并执行	4
	10.非居民用水超计划超定额累进加价制度	出台并执行	4
	11.水资源费征缴	按标准足额征缴	4
节水“三同时”管理	12.节水“三同时”管理	出台并执行	6
节水载体建设	13.节水型企业建成率（重点用水行业企业）	北方：≥50%；南方：≥40%	6
	14.公共机构节水型单位建成率	≥50%	6
	15.节水型居民小区建成率	北方：≥20%；南方：≥15%	6
供水管网漏损控制	16.公共供水管网漏损率	≤10%	8
生活节水器具推广	17.生活节水器具使用	公共场所和新建小区居民家庭全部采用节水器具	8
再生水利用	18.再生水利用率（市政处理部分）	北方：≥20%；南方：≥15%	8
社会节水意识	19.节水宣传教育	经常性开展节水宣传教育活动	4
	20.公众节水意识	70%以上的调查对象具有明显的节水意识	4
加分项	21.节水标杆示范	有国家级或省级水效领跑者或节水标杆单位（企业）	3
	22.节水激励	有节水优惠或激励政策	4
	23.高效节水灌溉率	北方：≥40%；南方：≥30%	3

评价指标中计划用水管理分值最高，10分；用水定额管理、再生水利用、公共供水管网漏损率、生活节水器具使用4个指标分值居次，均为8分；分值最低的为节水标杆示范和高效节水灌溉率，均为3分，均属加分项。

根据评价内容，赋分指标可分为制度性节水指标、工业节水指标、农业节水指标、城镇节水指标和多行业节水指标。其中制度性节水指标8个：用水定额管理、计划用水管理、非居民用水超计划超定额累进加价制度、居民用水阶梯水价制度、农业水价水权、节水“三同时”管理、水资源费征缴、节水激励；农业节水指标2个：高效节水灌溉率和农业灌溉用水计量率；工业节水指标2个：节水型企业建成率和工业用水计量率；城镇节水指标6个：公共机构节水型单位建成率、节水型居民小区建成率、供水管网漏损率、生活节水器具推广、节水宣传教育、节水意识；多行业节水指标2个：节水标杆示范和再生水利用。各类节水指标占比情况见表2。

表2  赋分指标占比统计

类别	指标数量	占比	指标分值	占比	指标均分
制度性节水指标	8	40%	44	40%	5.5
工业节水指标	2	10%	11	10%	5.5
农业节水指标	2	10%	8	7%	4.0
城镇节水指标	6	30%	36	33%	6.0
多行业节水指标	2	10%	11	10%	5.5

由表2可知，五类指标在数量和分值上差别较大，均分相对比较均衡。制度性节水指标数量与分值占比最大，均为40%。农业节水指标无论是数量、分值还是均分都最少，而农业用水往往是各行业用水量中最高的。工业节水指标数量少，且不能体现工业节水技术，难以客观评价工业节水水平。城镇节水指标中除公共供水管网漏损率外，其他指标很容易得高分，不利于巩固节水成效。多行业节水指标中再生水利用仅考虑市政处理部分，雨水集蓄等非常规水源利用未纳入其中。

2.节水型城市考核指标分析

节水型城市考核指标分基本指标和赋分指标。基本指标5个，均为一票否决。赋分指标20个，共102分，其中2分为加分，城市非常规水资源利用和城市供水管网漏损率两个指标可最高各加1分，指标总均分5.1分。考核指标详见表3。

表3  节水型城市评价指标

类别		指标	指标标准	分值
基本条件		1.法规制度健全	有污水排入排水管网许可制度实施办法等法规制度	均为一票否决
		2.城市节水机构依法履责	城市节水管理机构健全，职责明确，工作常态化
		3.建立城市节水统计制度	有用水计量或节水统计相关文件，定期上报节水统计报表
		4.建立节水财政投入制度	有稳定的年度政府节水财政投入
		5.全面开展节水创建活动	成立创建工作领导小组，制定目标和计划，广泛开展节水宣传，全面开展节水型企业、单位、小区创建活动
基础管理指标		6.城市节水规划	批准的城市节水中长期规划	8
		7.海绵城市建设	编制完成海绵城市建设规划	6
		8.城市节水资金投入	节水财政投入占本级财政支出≥0.5‰，节水资金投入占比≥1‰	8
		9.计划用水与定额管理	公共供水的非居民用水计划用水率不低于90%，建立用水单位重点监控名录	8
		10.自备水管理	自备水计划用水率不低于90%，城市供水管网覆盖范围内自备井关停率达100%	5
		11.节水“三同时”管理	新建、改建、扩建工程项目均须执行节水“三同时”管理	5
		12.价格管理	污水处理费收缴率和水资源费（税）征收率不低于95%。居民实行阶梯水价	10
技术考核指标	综合节水指标	13.万元地区生产总值用水量（限市区）	年降低率≥5%或低于全国平均值的40%	4
		14. 城市供水管网漏损率	≤10%	6+1
		15. 城市非常规水利用	京津冀地区再生水利用≥30%，缺水城市≥20%，其他城市≥20%或年增长≥5%	6+1
	生活节水指标	16.节水型居民小区覆盖率	≥10%	3
		17.节水型单位覆盖率	≥10%	3
		18.城市居民生活用水量	不高于《城市居民生活用水量标准》（GB/T50331）的指标	2
		19. 特种行业用水计量收费率	100%	5
		20. 节水型器具普及	生活用水器具市场抽检覆盖率≥80%，节水型器具在售率和公共建筑节水型器具普及率达100%	2
	工业节水指标	21. 工业企业单位产品用水量	不大于国家发布的GB/T定额系列标准或省定地方定额	4
		22.工业用水重复利用率（不含电厂）	≥83%	4
		23.万元工业增加值用水量（市区规上工业企业）	年降低率≥5%或低于全国平均值的50%	3
		24.节水型企业覆盖率	≥15%	2
	环境生态节水指标	25.城市水环境质量	无黑臭水体，饮用水水源水质达标，城市水环境质量100%达标	6

评价指标中价格管理10分，分值最高；节水规划、节水资金投入、计划用水与定额管理3个指标均为8分，居次；城市居民生活用水量、节水型企业覆盖率、特种行业用水计量收费率3个指标分值最低，均为2分。

根据考核内容，制度性节水指标有7个：城市节水规划、城市节水资金投入、海绵城市建设、价格管理、计划用水与定额管理、节水“三同时”管理、自备水管理；工业节水指标有4个：万元工业增加值用水量、工业企业单位产品用水量、工业用水重复利用率、节水型企业覆盖率；城镇节水指标有6个：节水型器具普及、城市供水管网漏损率、城市居民生活用水量、特种行业用水计量收费率、节水型居民小区覆盖率、节水型单位覆盖率；多行业节水指标有3个：城市非常规水利用、万元地区生产总值用水量、城市水环境质量。各类指标占比情况见表4。

表4  赋分指标占比统计

类别	指标数量	占比	指标分值	占比	指标均分
制度性节水指标	7	35%	50	49%	7.1
工业节水指标	4	20%	13	13%	3.3
城镇节水指标	6	30%	22	21%	3.7
多行业节水指标	3	15%	17	17%	5.7

由表4可知，制度性指标数量最多、分值最高、均分最大，其中分值和均分明显超出其他三类；工业节水指标均分仅为3.3分，不到最高均分7.1分的一半；城镇节水指标均分3.7分，明显低于总均分5.1分。工业节水和城镇节水是城市节水的主体，分值设置偏低不利于节水工作的开展与节水成效的体现。

三、比较分析

1.共同点

（1）考核主体相同。节水型社会和节水型城市考核主体均为人民政府。

（2）考核目的相同。都是为了提高水资源集约节约利用水平，用水资源可持续利用助力经济社会可持续发展，落实绿色发展新理念。

（3）考评程序基本相同。节水型社会创建有自评、技术评估、行政验收和备案、公示、认定共6个环节；节水型城市创建也有6个环节：自审、预审、现场考核、综合评审和公示、命名，都有规范的操作流程，都需要佐证资料的收集整理和现场核实。

（4）非常重视体制机制的激励作用。节水制度指标设置数量最多，设置分值最高，都重视发挥体制机制在落实节水行动中的正向引导与激励作用。

（5）重视发挥经济在水资源配置中的作用。都将水资源费征缴、居民用水阶梯水价、超计划超定额用水累进加价纳入指标体系，利用市场特性抑制用水需求。此外，节水型城市对节水财政投入、节水资金提出了量化要求，更将政府的年度节水财政投入设置为创建的前提条件，重视程度更高，但也存在指标重叠的问题。

（6）重视节水载体的创建。都重视日常节水宣传，常态化创建节水型企业、单位和居民小区。不同的是计算基准不一样，节水型社会按数量计算，节水型城市按水量或户数计算。

（7）实行动态管理。节水型城市每四年一复查，节水型社会每三年一复验，都强调了节水是需要全社会长期坚持且不断巩固提升的行动。

2.不同点

（1）组织部门不同。节水型社会由水利部门实施，节水型城市由住建和发改两部门联合实施。

（2）层级不同。节水型社会满足必备条件且得分在85分及以上者，即建设达标，由水利部公布，不分级别。节水型城市分省级和国家级两个级别，满足基本条件且得分在85分及以上者为省级；命名为省级节水型城市满一年以上，满足基本条件且得分在90分及以上者为国家级。

（3）范围不同。节水型社会以县（市、区）为评价单元，评价范围为行政辖区。节水型城市以城市为评价单元，不论城市级别，评价范围为市区，个别指标仅限城市建成区。

（4）部分指标侧重不同。节水型社会评价指标覆盖了生产生活方方面面，对用水总量和用水效率有红线要求，计划用水、用水计量、用水定额、再生水利用等指标分值设置较高，加大了用水过程的监管力度。节水型城市考核指标不包括第一产业，将海绵城市建设和城市节水规划纳入考核体系，对特种行业用水、污水排放许可、污水处理费收缴等与城建相关的用水明确提出了考核要求。不同的指标侧重点突出体现了部门的职责特性。

（5）部分指标计算口径不同。除节水载体创建率计算口径不同外，再生水利用率和万元工业增加值用水量计算口径也不同。再生水利用率，节水型社会仅指污水处理后再次利用的水量，节水型城市还包括建筑中水回用的水量；万元工业增加值用水量，节水型社会包括规模以上和规模以下所有工业企业，节水型城市只计算市区规模以上工业企业。

（6）考虑地区差异不同。节水型社会有5个指标设置成差别评价，对水资源相对稀缺的北方地区要求更严，差异指标分值28分。节水型城市仅有2个指标考虑地区差异，差异指标分值9分。

四、建议

通过以上分析与比较，不难看出两套评价指标大同小异，“大同”是紧紧围绕提升水资源的利用效率和效益开展节水创建，进而促进建立节约集约的生产生活方式；“小异”则主要缘于部门职责的差异，体现了部门特长。为全面深入贯彻落实国家节水行动，践行“节水优先”理念，提出以下建议供节水实践参考与借鉴。

（1）适当减少制度性节水指标数量与分值。经过不断地实践与完善，覆盖生产生活的节水制度框架基本建立，在进一步完善的过程中可考虑适当降低制度性指标数量与分值，加大节水成效方面的评价力度。

（2）适当增加工业、农业节水指标数量与分值。农业节水指标可考虑增加高标准农田建设率、主要农作物亩均灌溉用水量等；工业节水指标可考虑增加工业用水重复利用率、水平衡测试开展情况等[3]。

（3）加强农村的节水宣传教育。农业是第一用水大户，农村人口多、农业分散经营，农民受教育的程度相对较低，应加强节水宣传力度，提高广大农民的水资源忧患与节水意识[4]。

（4）鼓励城市开展节水型社会和节水型城市“双创”，优势互补，共助节水。将水利部门在最严格水资源管理制度考核方面和住建部门在节水规划及城市建设方面的优势结合起来，在城市开展“双创”，既有利于促进相关部门形成更强大的节水合力，也有利于更深入地推进城市生产生活节水。

参考文献

[1] 于琪洋，孙淑云，刘静.我国县域节水型社会达标建设实践与探索[J].中国水利，2020(7).

[2] 韩建秀，李超，张春億.创建节水型城市的思考[J].河南水利与南水北调，2017(8).

[3] 张志章，孙淑云，董四方，等.《节水型社会评价标准（试行）》评价与完善建议[J].中国水利，2020（23）.

[4] 褚俊英，王浩，秦大庸，等.我国节水型社会建设的主要经验、问题与发展方向[J].中国农村水利水电，2007（1）.

作者简介：杨家香(1971—)，女，高级工程师，主要从事水资源调查评价工作。