城市规划中容积率平衡存在的问题梳理与思考

宋桂君

宜宾市自然资源和规划局三江新区分局，四川宜宾，644000

【摘要】:容积率是政府控制城市建设用地开发强度的一项重要指标，在城市建设过程中容积率势必会发生调整，如何在不损害各方利益的前提下合理调整容积率是目前面临的重要问题。本文分析并总结现状城市规划中容积率平衡方面宏观、中观、微观三层次方面存在的问题，并思考容积率平衡的规划层面与管理层面建议。

【关键词】:容积率、城市规划、控规调整

1 宏观层面——总体规划与详细规划的失衡

以容积率为核心指标的建设强度管控是城市规划体系的重要组成，也是确定、限定城市人口容量的重要方法与手段。当前国内多数城市仅仅将分片编制的控制性详细规划（以下简称“控规”）作为强度管控的主要依据，此种模式导致城市局部城市人口容量自成体系，与城市总体规划确定的城市人口容量产生差异。失衡产生的原因主要有以下两点：

其一，总规和控规编制过程中脱节。我国城市总体规划一般根据综合增长率法、职工带眷系数法、资源环境承载力法等方式预测校核城市人口规模，城市建设用地规模根据预测人口来确定，而控规重点在于对土地使用性质及各类用地指标的控制。对于城市人口容量控制以落实总规人口指标为主，但在实际编制过程中，控规对于总规人口指标的落实多数囿于图纸之上，在片区容积率指标确定上基本上未考虑人口容量因素，导致城市总体规划与控规在人口容量确定上脱节。

其二，控规作为规划管理部门出让土地的直接依据，各级政府将其视为土地出让收益的保障，不断争取利益的最大化。同时，协调的各方复杂利益关系的规划部门对容积率的管控，有时存在需要为利益而让步的情况，导致控规编制时容积率普遍偏高。

2 中观层面——城市规划与容积率分布的失调

“优化城市功能”与“美化城市形象”是城市规划需要达到的两项相辅相成的目标，也是强度分区的基本要求。“结构清晰，重点突出”的城市功能组织往往带来“疏密有致，高低起伏”的城市整体形象；“结构混乱，重点缺失”的城市功能组织往往带来“疏密无序，鱼龙混杂”的城市整体形象。部分城市的容积率空间分布不合理，会导致高强度开发区域交通拥堵现象频繁、城市重要界面空间形态失控等问题。失调产生的原因主要有以下两点：

其一，控规中容积率的确定一般是以城市总体规划为依据，结合具体用地的区域位置、用地类型、建设条件等，通过分类统计、参照对比的方法来制定，但随着经济社会不断发展，许多开发类项目受到诸多因素影响，导致容积率确定的摇摆幅度大。而且，现有的容积率仅根据城市建设用地性质不同分类确定，而缺乏对城市分区管控的考量、缺乏对城市内部细部空间的容积率弹性管控措施，制定容积率时主要考量土地开发的合理性与经济性，导致城市滨江等重要区域容积率高且集中、建筑高度过高、城市形态失控。

其二，城市容积率的确定缺乏城市设计、交通影响评价等科学论证，没有进行严谨的研究和论证过程的法定规划普遍存在着许多人为的主观判断和感觉，使得规划条例的制定、评判和实施都有着缺乏科学性的嫌疑。而在具体的操作过程中，对现场的调查不够认真、忽略了对产权用地以及开发建设意向等方面的调查，这些都在一定意义上导致法定规划的科学性以及可操作性不足。容积率、建筑高度、建筑密度等主要的指标需要在控规中得到详细的数据量化，而由于没有逻辑性和详细科学的研究论证，这些指标有着极大的自由度。比如，基于局部地块自身经济核算、交通及生态承载力评估得出的最佳容积率与站在城市整体角度，根据总体发展导向得出的最佳容积率往往不一致，这种缺少对区域大环境的统筹考虑导致部分地区建设密集，引发区域交通拥堵。

3 微观层面——规划实施与容积率管理的失法

随着城市的不断发展，控规也会产生一定的滞后性，为了符合新的发展需求，政府部门常常会对控规进行调整，在调整的过程中必定会掺杂着多元利益主体间的博弈，带来的结果就是正向调整较少、负向调整较多，多数控规调整申请是增加用地面积、提高容积率、增加建筑高度、公益性用地变为开发性用地等。此外，现行的控规编制和管理基本上是按照同一套行政程序进行审批和管控，需通过专家论证会和规划委员会审议后最终由当地的人民政府审批。在规划管理的实际工作中，各单位申请控规调整的目的和缘由各有不同，控规调整的具体情况存在较大的差异，实际工作中也不乏社会公益工程的建设对于控规调整的需求，而这些又都采用同一种审批程序处理，导致控规实施过程中周期控制较长。失法产生的原因主要有以下两点：

其一，目前对于控规调整的论证存在有“就地块论地块”的现象，研究问题的视野往往较为狭隘，控规调整普遍缺乏对于城市和地区总体容量的研究。“就地块论地块”的模式容易出现控规调整与城市整体发展要求的脱节。对于控规调整工作而言，城市总体规划和分区规划作为上一层次规划，是指导控规局部调整的重要前提和直接依据，然而控规调整的范围仅限于建设项目本身的用地，建设单位往往从各自的利益出发要求调整控规，导致城市整体容量失衡。

其二，经济利益的驱动，需要调节不同利益相关者间的矛盾。控规调整实质上是对不同利益相关者矛盾的一种协调。国内大多数参与控规研究的学者认为建设单位、规划管理部门、设计单位以及公众等四方是控规调整过程中的主要利益主体。在调整的过程中建设单位代表着市场效率，规划部门代表着决策管理，设计单位代表着决策辅助，最后公众一方则代表着公平正义。当前城市土地开发中，建设单位进行开发的最终目的是获得最高额的私人或者私有集团的经济回报；对于公众而言获得最佳的公共利益才是核心目标。在控规的调整过程中，规划管理部门往往会受到来自利益上的“胁迫”，最终会无奈地对控规做出有损公平的调整。

4 思考与建议

国内外有不少地区都进行了容积率平衡的实践，通过容积率分区、转移、奖励等机制思考上述问题的解决办法。容积率分区方面，应当针对城市不同区域和用地性质，分层分区分类实施差别化管理，对规划总量、开发强度、人口规模、建设用地规模等实行刚性管控传导，公共服务设施配置、公园绿地等则可根据实际情况弹性整合。容积率转移方面，应当在标准及政策制定方面进一步加强细化衔接和分类指导，使既能落实总体规划目标、指标和战略布局，又能指导控规调整与修编，形成切实可行的容积率平衡转移政策，改变现有控规调整繁琐的局面，真正发挥承上启下的重要作用。容积率奖励方面，应当在开发总量控制的基础上，实施容积率控制与引导的双方调控机制，对开发中由于投入产出无法平衡的地区推行异地开发与补偿政策，提高空间配置效率。

总而言之，容积率是城市规划的一项重要指标，如何因地制宜地开展容积率平衡工作也是城市建设发展需要长久研究的一项课题，希望本文的思考能够为这项工作提供一定的参考价值。

参考文献

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