政府采购与招标管理法律机制的探讨与思考

杨龚川

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摘要：随着我国市场经济的发展、技术的进步、竞争的日益激烈，政府采购已经逐渐成为一种职能，一种可以为各方节省成本、增加利润、获取服务的资源。《政府采购法》自2002年6月29日通过至今已有20年，足以彰显了政府采购在社会发展中的重要性、关键性和不可或缺性。其中政府采购工程之招标尤为特殊，本文将着重阐述政府采购与政府采购工程之间的关联与区别、以及政府采购与招标管理法律机制的探讨与思考。

关键词：政府采购；招标管理；法律机制

0引言

目前，我国政府采购当中，建设工程采购与《政府采购法》中的要求不满足。在国家《政府采购法》中这样规定：政府采购建设工程项目招投标适用招投标法，同时，《政府采购法实施条例》当中提出：政府采购工程及其建设服务和货物，实行招标式采购的，与《中华人民共和国招标投标法》规范要求相符，并且符合相关实施条例。可见建设工程采购，虽然也是政府采购的一种形式，但是适用的法条与政府采购不同。因此，政府采购过程中需要严格遵守采购法律法规的相关条例，但是对于不同的工程项目而言，是有着不同的法律适用范围的，这时就需要我们熟悉了解各个法律法规。

1政府采购与招投标概念

1.1政府采购

政府采购是指国家各层级机关、事业单位和团体组织实施财政性资金采购，在国家相关法律法规集中采购内或超出采购限额标准的行为，比如工程、服务和货物。需要注意的是，国有企业采购主体并不归属《政府采购法》当中所规定的采购主体，不管是采购资金是否为财政性资金范畴，都不归属政府采购，所以不适用《政府采购法》，不能因为实际采购时采用了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源等采购方式，就主观地认为其适用于《政府采购法》。

1.2招投标

招投标是在市场经济条件下进行建设工程、货物以及服务采购行为当中，招标人根据提前公布好的采购标准需求，来吸引投标者依照同等条件，实施公平竞争的一种经济活动的竞标形式和交易方式。最后，根据标准规定流程，由技术、经济以及法律等各个方面专家，针对投标人们实行综合性、全面性审查与评估，择优选择工程项目中标人的具体行为过程，是引入竞争机制订立合同（契约）的一种法律形式。招标的本质是“竞争”。随着投标人数的增长，中标价可能在降低，但招标费用肯定在增加，达到两者临界点为最佳状态，既能将招标人的花费控制在最优范围之内，又能让最优投标人脱颖而出。招标指的是招标人员采取招标公告，或者投标邀请书等方式，邀请具备法定条件及承包建设能力的投标人员，参与到投标竞争当中；而投标指的是资质审查合格的投标人员，根据招标文件相关规定，对投标文件进行填写，然后依照招标条件，制定科学、合理的投标报价，最后遵循招标文件限定期限，送往招标单位。

2政府采购与招投标法的关联与区别

《政府采购法》当中明确规定：政府采购分为六种方式，即公开招标方式、邀请招标方式、竞争谈判方式、单一来源采购方式、询价方式以及国务院政府采购监管部门所认定的其他采购方式。《中华人民共和国招标投标法》中提出：招标涵盖两种，即公开招标、邀请招标。可见，政府采购法中的六种采购方式是包含了招投标法中规定的两种采购方式的。前者的范围是大于且包含于后者的，后者虽属于前者的类别范围但不适用前者法条。这就是政府采购与招投标法之间的巧妙关联与区别。

《招标投标法实施条例》当中第二条进行了明确的规定：招标投标法当中第三条提到的建设工程项目指的是工程及工程建设有关服务与货物。前款所称的工程指的是建设工程项目，具体涉及建筑物及构筑物新建、改建以及装修、拆除等等。工程建设相关货物指的是构成工程不可缺少的重要部分，是实现工程项目基础功能必须具备的材料与设备等等。工程建设项目相关服务指的是实现工程项目建设中勘察、设计以及监理等服务。条例这样进行规定的目的关键在于有效处理和改善《招标投标法》和《政府采购法》二者之间相对微妙的关系。将两部法律巧妙的从范围、内容等方面做了较好的衔接。例如，《政府采购法》第四条明确规定：政府采购工程项目招投标，适应招标投标法；出于《招标投标法》已针对招投标流程实行了全面的规定，所以《政府采购法》并对针对这一方面的内容再进行详细的规定。

虽是如此衔接，然而实际执法期间，两部法律可能会存在一定的冲突。原因归结于制度和执行两个层面。制度方面，政府采购工程相关金额货物与服务招标、投标活动适应哪一部法律，规定模糊不清；执行方面，没有合理的扩大两部法律适用范围，把一些原本不属于工程货物和服务的政府采购，列入到《招标投标法》调整范围，或者把属于政府采购工程项目招投标活动，列入到《政府采购法》调整范围。例如，有可能将“希望工程”“系统工程”等概念化的非实际意义上的工程协作活动根据字面意思片面理解为建设工程。怎么统一概念术语才能避免扩大或者缩小两部法律的适用范围，这是值得探究和思考的问题。

为直观明了阐述政府采购与招投标法关联、区别，本文通过对政府采购中的六种采购方式，按照竞争的强弱、招标与非招标方式、保密与否、是否一次报价，构架出如下图示：

由此构架图可直观的看出：《政府采购法》从形式上分为招标方式与非招标方式两种类别。选择的招标方式不同，适用的法律不同。公开招标和邀请招标的竞争性最强，源于其一次报价，多家竞争。单一来源采购方式最弱，源于其单一采购且可多次报价。政府采购与招投标法的关联与区别由此构架图诠释最为直观、简便、易懂。

3相关法律探讨与思考

实际而言，建设工程不只是局限建筑物与构筑物。国家《建设工程质量管理》、《建设工程安全生产管理》等相关条例当中明确规定：建设工程指的是建筑工程、土木工程、设备安装工程、装修工程以及线路管道。故此可知，工程所指通过设计和施工等相关建设活动，生成有形固定资产，以防出现对工程扩大理解的情况，避免了将政府采购货物与服务不合理的列入到《招标投标法》调整范围之中。

《招标投标法实施条例》当中提到的工程建设项目，指的是工程及功建设相关服务与货物，前款提出的工程建设相关的货物，指的是构成工程不可分割的内容，具体有工程项目建设过程中必须使用的设备和材料等等，所称与工程建设有关的服务，指的是完成工程勘察、设计以及监理等重要服务。据此，与政府采购工程建设有关的货物和服务的招投标活动，也应当适用《招标投标法》。

结束语：

本文仅探讨适用于《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例等相关的法律法规行政规章范围类的依法必须招标的项目。希望通过此文能让更多的同仁对政府采购法与招投标法等不同的法律适用范围有更深入的认知、了解和探讨。

参考文献：

《中华人民共和国政府采购法实施条例》（国务院令第658号）2015

《中华人民共和国招标投标法实施条例》2011

《建设工程质量管理条例》2019

《招标投标法》与《政府采购法》有关“工程建设项目”的范围定义2022

《建筑工程招投标与合同管理》2021张红梅(著)