关于河南省和重庆市增减挂钩交易制度

比较分析

马荣强、王润、谢文慧

山东省生态修复中心，山东省济南市，250014

摘要：随着增减挂钩试点政策的不断推进，在省级行政区域内，增减挂钩资源出现分布不平衡、供求不平衡的现象，为了更好巩固脱贫攻坚、有效发挥增减挂钩政策扶贫乡村、有效配置土地要素指标的作用，重庆市和河南省先后按照国家有关政策要求进行了增减挂钩交易制度的探索和创新，并取得显著成效，本文将对比重庆市和河南省在增减挂钩交易制度方面的主要做法、两地制度异同和各自的侧重点、实施效果以及借鉴意义，探讨未来增减挂钩交易制度发展方向。

关键词：重庆市，河南省，增减挂钩交易制度，两地制度侧重点、借鉴

一、政策制度确立的背景

（一）重庆市制度确立的背景

2008年，重庆市启动了地票改革试验。运用城乡建设用地增减挂钩原理，把农村闲置废弃的建设用地复垦为耕地等农用地，节余出来的指标经公开交易后就形成了地票，可在全市规划建设范围内使用，从而实现市域范围内的城乡建设用地指标远距离、大范围的置换。地票参照增减挂钩节余指标功能设计，也具有新增建设用地指标、耕地占补平衡指标(生态价值指标)、建设用地规划空间指标功能，并对三项指标实行打捆交易。

（二）河南省制度确立背景

2016年，河南省自然资源厅充分利用原国土资源部出台的允许“集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区开展增减挂钩的，可将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用”的政策[1]，结合河南实际，对城乡建设用地增减挂钩政策进行了探索创新，创建了宅基地复垦券制度。

二、重庆市和河南省主要做法

（一）重庆市地票交易的主要做法

一是建章立制，加强顶层设计。重庆市全面完成了新一轮农村土地房屋登记发证工作，出台了复垦标准体系，形成了以《重庆市地票管理办法》[2]为总领，涵盖复垦—交易—使用各环节的“1+10”地票制度体系，制定了地票最低保护价制度。

二是拆旧和建新分别管理。拆旧和建新两项工作独立运行，实施拆旧复垦不以完成建新规模为目标，开展建新可随时在市场上购买地票，两者在实施时间、空间上相对自由，提高了运行效率，两者通过地票指标实现关联确保了建设使用指标总量远小于复垦产生指标总量。

三是规范组织地票交易。全市地票均由重庆农村土地交易所集中统一组织交易，交易方式为挂牌或拍卖，所有交易结果及时公布接受社会监督。尝试建立了收储制度，多方筹集资金，地票收储制度目前运行情况良好，一定程度上起到了“削峰填谷”稳定市场作用。

四是依规使用地票。将地票使用纳入农用地转用审批管理体系：明确新增经营性建设用地(含化商业、旅游、娱乐、商品住宅等用地)“持票准用”，必须使用地票办理农用地转用手续。

五是全链条信息化监管。重庆市按照规范管理的要求同步谋划地票管理系统建设，目前已建成可与现有土地管理无缝衔接的信息化管理体系，通过共享地票证书登记数据，在建设用地审批系统实现使用地票落地与使用计划指标统一办理。

（二）河南省主要做法

一是做好顶层设计，创建交易制度。河南省充分利用增减挂钩政策，学习借鉴重庆模式，集中力量，做好顶层设计，研究制定出台了《河南省国土资源厅 河南省发展和改革委员会 河南省财政厅 河南省扶贫开发办公室关于我省宅基地复垦券在省域内公开交易全力支持易地扶贫搬迁等工作有关问题的通知》（豫国土资发〔2016〕119号）[3]、《河南省宅基地A类复垦券公开交易细则（试行）》《河南省宅基地B类复垦券公开交易细则（试行）》（豫国土资规〔2016〕12号）[4]以及《河南省国土资源厅关于制定宅基地复垦券价格有关问题的通知》（豫国土资规〔2016〕13号）[5]，在短时间内完成交易规则、交易流程、配套措施、交易价格指导等制度建设，为复垦券交易工作奠定了坚实的基础。

二是指标化管理，提高工作效率。目前，增减挂钩项目为整项目审批，拆旧区和建新区面积必须一致，建新占用耕地的总面积不得大于拆旧复垦耕地的总面积、质量不得高于拆旧复垦耕地的质量，但实际工作中建新地块需求和拆旧地块的供给并不对应。河南省积极探索复垦券（即增减挂钩节余指标）指标化管理，由建立省级节余指标库，指标以数据形式在库内管理，在指标使用或者复垦券交易后直接予以核减或者划转，简化流程，提高了工作效率。

三是搭建规范平台，促进公平交易。为规范交易工作，河南省自然资源厅投资300余万元搭建了河南省宅基地复垦券交易系统平台，从设定交易程序、构建网上交易系统、编制交易细则等方面，夯实工作基础。从交易申请、审核、交易、确认等环节规范交易流程，聘请律师团队和公证人员全程参与，维护交易合法性，保证了交易依法、公开、公平、公正，实现复垦券交易规范化、常态化。

四是科学安排交易流程，有序推进交易

河南省科学设置了复垦券交易程序，复垦券通过出让申请、竞买申请、发布公告网上挂牌、组织交易、成交确认、竞价拍卖结果公示等流程实现规范化、标准化交易流程：

五是发挥功能作用，加强交易调控

河南省自然资源部门测算了复垦券最低保护价、确定复垦券交易起始价，交易起始价不得低于复垦区券最低保护价，并根据实际情况适时调整交易最低保护价。河南省按每季度一次复垦券交易，根据交易实际情况，合理确定每个批次交易投放量，有效调控复垦券交易的节奏、结构和规模。为了加强交易调控和维护交易市场稳定，对于暂时无法实现交易的复垦券（A券、B券）可由省国土资源开发投资中心按照最低保护价兜底收储。

六是加强监管，做好复垦券收益返回

河南省对交易监管做出了详细规定，对违反有关规定的采取有力措施，维持交易市场秩序。加强对复垦监管，规定县人民政府为农村建设用地拆旧复垦责任主体，负责群众搬迁后的土地拆旧复垦工作。严格依照相关规定加强复垦管理，切实保护耕地。

A券交易价款溢出15万元/亩以上部分，一次性直接返还易地扶贫搬迁群众，用于搬迁安置及后续发展。其他部分，由县人民政府统筹使用，具体补偿办法由各县结合实际确定。B券交易价款要与其他资金实行分账核算并按照规定及时缴入地方国库，在县域内优先用于项目区农村，改善农民生产生活条件、农村基础设施建设等。

三、增减挂钩交易制度实施效果及借鉴意义

（一）重庆市实施效果

2008年，在原国土资源部里指导下，重庆市启动了地票改革试验，地票交易通过制度创新为重庆市经济社会发展尤其是脱贫攻坚和乡村振兴、提供了高质量支持。截至2022年底，重庆市累计交易地票超过36.4万亩、累计交易金额超过700亿元。

（二）河南省取得的效果

河南省开展复垦券省域内交易公开交易，优化了土地资源市场化配置，实现了土地权益最大化，为脱贫攻坚等工作提供了更大支持，截至2022年，河南省累计交易复垦券超过21.2万亩，为贫困地区筹措资金400亿元，有力推动了脱贫攻坚。

（三）借鉴意义及探讨未来增减挂钩交易制度发展方向

    一是通过对重庆“地票模式”和河南“复垦券”模式的比较分析，在省级增减挂钩交易管理中，需要做好制度顶层设计，加强易平台承接主体，研究起制定好省级城乡建设用地增减挂钩节余指标交易规则、流程及其他配套制度，加快推进增减挂钩节余指标交易平台建设，交易方式实行网上挂牌交易更能保证增减挂钩节余指标交易活动的公开、公平、公正，提高工作效率。

二是稳妥推进市场化配置，优化指标管理方式，进一步探索制定节余指标“指标化”管理模式，破解节余指标使用方面的问题。目前，重庆市、河南省等省市均对增减挂钩节余指标实行了指标化管理。建立增减挂钩节余指标库，节余指标不再受单个项目限制，针对节余指标数量、复垦耕地数量和质量分别进行“指标化”管理，在办理建新区农转用和指标调剂时直接从数据库中核减节余指标，实现增减挂钩节余指标“指标化”管理，既有利于指标的灵活报批使用，又有利于项目区的后期监管核查；

三是切实加强交易监管制度建设，维护交易市场秩序，做好对工作人员交易流程的培训，对于违反交易规则的行为，通过制定好的监管规定采取措，在增减挂钩节余指标交易工作中存在玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等违法违规行为的，严格按照有关规定处理，确保增减挂钩节余指标交易秩序公开透明。

参考文献

[1]中华人民共和国.《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》. 2016年2月17日.国土资规〔2016〕2号

[2]重庆市人名政府.《重庆市地票管理办法》. 渝府令第295号

[3]河南省国土资源厅.《河南省国土资源厅 河南省发展和改革委员会 河南省财政厅 河南省扶贫开发办公室关于我省宅基地复垦券在省域内公开交易全力支持易地扶贫搬迁等工作有关问题的通知》.豫国土资发〔2016〕119号

[4]河南省国土资源厅.《河南省宅基地B类复垦券公开交易细则（试行）》.2016年12月16日.豫国土资规〔2016〕12号

[5] 河南省国土资源厅.《河南省国土资源厅关于制定宅基地复垦券价格有关问题的通知》.2016年12月19日.豫国土资规〔2016〕13号