浅谈适合基层政府存量工业用地更新的发展模式

季惠良

上海交通大学国际与公共事务学院2020级MPA研究生  上海市   200000

自2008年金融危机以来，全球经济步入深度调整阶段，逆全球化暗流涌动，贸易投资政策双重性进一步增强。新型冠状病毒疫情冲击全球经济，加剧经济不确定性，全球主要经济体的制造业产业链分工原则从效益至上转为兼顾效率和安全，引发全球供应链布局分散化、区域化、多中心化。为应对这些情况，就需要提高经济密度，加强产业能级，提高产业资源利用效率，促进产业高质量发展。随着新增工业用地减少供应，基层政府作为相对财权事权相对独立的政府，在确保完成产业经济持续发展来保障社会民生的目标下，基层政府需要在存量工业用地上进行产业更新，以获得新的增长极。

一、基层政府开展存量工业用地更新的面临主要问题

（一）产业业态急需新旧转换

基层政府的制造业因为起步时间早，业态把控力度小，虽形成了形成一定规模和产业链优势的特色支柱产业，但附加值有待提升。部分上一代科技迭代的生产线主要以代工企业为主，处于价值链中低端，增加值率不高。还有部分处于全球生产链一环，受到外部局势和相关政策影响较大，尤其是传统制造业在核心技术、品牌创造、抗风险能力的能力较差的行业，更易受到外部影响冲击。另外诸如集成电路、生物医药、民用航空等新兴产业尚待发展，创新研发优势明显，但产业规模相对较小，对基层政府产业发展尚未形成强力支撑。

（二）产业的核心竞争力有待进一步提升

基层政府制造业的基础能力尚不够强大，“工业四基”、工业软件、高端加工中心及检验测试设备等核心关键环节仍存在缺失现象，各种产业的核心技术与产生设备诸如高端光刻机、高端试剂耗材等被国外垄断，进口替代仍存在较大困难。从终端产品看，“制造品牌”仍需强力打响。基层政府工业园区目前缺乏具有国际影响力的高端自主品牌，制造品牌的行业知名度、经济贡献度、核心竞争力等还需进一步提升。

（三）产业开发强度有待进一步加强

基层政府由于产业园区开发时间较早，引入的产业一般都是符合当时经济发展定位需要的低赋值企业，其对厂房的建设要求较低，相关配套设施需求也不大，故当时建造的厂房容积率一般都在1.0以下。随着新增产业用地较少，工业土地空间资源利用效率提高是解决存量产业用地空间有限的重要途径，也是进一步吸引优质产业项目入驻的重要方式。另外，部分基层政府所管理的产业园区因各类历史问题诸如企业受制于环保原因搬迁等，产业用地存在供而未用、用非所用、低效使用等问题，并且从规划上对容积率、限高等对产业用地的厂房建设进行了限制。并且产业园区内部各产业之间的联合合作少，合作利益分配机制及合作模式尚不完善，各类社会资源集中度和利用率不够。

二、基层政府开展存量工业用地更新的主要模式

（一）打牢产业基础模式

基层政府可以通过加快建设一批高水平科研机构，在产业技术前沿领域超前布局。依托各种高校体系高能级院所强化产业前沿技术研究。加快各种科研硬件设施的公共投入，对企业自行投资的科研设备等予以奖励扶持，促进产业的关键技术取得突破性进展，并积极向上级部门争取各类科研资金和配套设施项目，营造更好的科研发展氛围。可以进一步搭建产业技术突破的对接平台，将高校科研院校的科研能力与企业技术需求相对接，提升产业核心引领力。促进各种高新技术领域产业的研发与转化功能型平台，提升产业共性技术研发与促进创新成果转化的影响力和辐射力。

（二）完善产业链模式

基层政府可以做大做强存量产业，进一步凸显现有产业优势。通过将园区内各类重点优质产业合并协同，利用上下游产业关系、配套支持，做大产业链，构建具有国际竞争力的全产业链优势。找准产业缺链的关键环节。重点对新兴重点产业中急需突破的定技术瓶颈的产业的自主创新，聚焦关键领域核心环节，集聚靶点突破，运用科技创新实现技术和工艺突破，将产业链中的一部分举足轻重的基础材料、基础技术、核心零部件实现本土化、产业化。聚焦领域形成竞争优势。在各种成熟产业领域集聚一批上下游企业，率先技术研发和应用上走在前列。

（三）加大产业投资模式

基层政府可以动员产业园区内各类产业社区加大招商力度，吸引重点优质产业项目落地。

强化产业园区、产业平台等各类主体的产业招商功能，通过战略招商、精准招商、特色招商等方式，重点引进行业引领能力强的龙头企业、产业生态环境营造能力强的全产业链型企业和细分领域的有核心竞争力的创业创新型企业等。支持企业开展技术改造升级，鼓励企业做大做优做强。鼓励企业利用存量空间资源开展技术改造，深入推进智能化、高端化、集群化、服务化、精品化、绿色化“六化技改”，促进新技术、新工艺、新材料、新装备等示范应用，打造一批技术改造标杆项目。加快推进新一代基础设施建设，夯实数字经济赋能制造业发展基础。规划布局5G基站，实现5G网络优质覆盖。规划建设新能源汽车充电桩、加氢站，促进新能源车市场化水平提升。

（四）智能化发展模式

基层政府加大推广建设智能工厂。通过产业政策、基础设施投入等方式，重点对高赋值高技术产业领域的生产环节进行智能化升级改造，进一步支持企业加大智慧化软件植入，构建建设智慧工厂数据挖掘及应用服务平台，加大大数据应用在工业生产的利用，推动智能工厂深入发展。提高工业互联网水平，打造面向重点产业、重点环节的行业级和通用型工业互联网平台，并积极参与编制电子信息、航空航天等细分领域的工业互联网建设导则。

（五）品牌培育打造模式

基层政府可以围绕工业产品知名度打造，形成特色区域高端品牌。深挖生产下游消费端需求偏好，通过召开产业推介会、加大平台宣传，提升产业园区内各种优势特色产品的市场影响力，打造一批全球知名的工业产品。要聚焦终端应用场景，鼓励企业拓展产品线，通过加强关联企业合作，打造一批市场美誉度高的制造精品。树立一批知名品牌企业。引导企业制定实施知识产权战略，提升设计研发、生产制造、市场营销能力等，做大做强主营业务，发展多品牌产品，建立统一品牌。引导企业深耕质量品牌建设，树立一流管理理念，专注质量提升和品牌培育，打造“百年老店”。打造特色品牌园区。聚焦特定产业领域，做好园区开发、规划、招商、运营等工作，提升产业发展研究能力、项目招引水平和空间资源挖掘能力，促进特定产业集聚发展。聚焦技术应用推广，开展特色园区推介活动。

三、政策建议

（一）建立健全组织架构

基层政府需要加强各部门之间的协同合作能力，可以建立工作专班制度，将产业项目涉及的各类环节进行细化对应，将涉及部门力量统筹起来，形成工作合力，遇到重大项目推进落地建设，建议集中讨论会审制度。要建立后续绩效评价机制，对各项目落地过程结果进行综合评分，进一步鼓励高效部门再接再厉，督促相关部门加快服务力度，审批速度。

（二）完善出台保障政策

基层政府要根据自身产业园区发展以及上级相关产业规划和目标，制定符合属地定位的产业发展政策及具体产业发展体系。进一步加大资金支持服务。产业项目落地需要大量资金支持，要积极向上级部门争取产业发展相关资金政策，充分发挥金融机构、创新创业相关基金的作用，通过搭建对接平台，支持制造企业资金供给。

（三）加大产业空间供给

基层政府一方面要全力推进存量空间盘活，利用产业用地收储机制、园区平台公司收购或投资开发等模式，腾挪产业空间，保障产业用地供给，要加大工业用地建设强度，通过工业用地复合使用、工业上楼等建设开发形式，来提高产业用地土地利用效率。