我国法治政府建设示范指标体系研究

何春玉

四川省社会科学院  四川成都 610071

[摘要]：法治政府建设是法治国家的重点领域和关键环节，是法治社会的基础和保障，而法治政府建设指标体系是法治政府建设实施机制的有效实现形式。法治政府建设示范指标体系的研究需要从法治政府指标体系发展的历程、理论基础、规则分析出发，提出对指标体系构建的建议。

[关键词]法治政府指标体系依法行政

一、法治政府建设示范指标体系的发展

法治政府指标体系是落实和推进法治政府建设的产物，2004年国务院提出建设法治政府的目标，此后十年，各地方在法治建设中逐步探索，尝试建立法治评估制度来衡量法治状况。我国法治政府的建设过程是与民主法治的发展历程相伴随的，也表明我国政府建设的观念的转变。

目前，我国的法治政府指标体系初步建立，但是更倾向于形式上的标准设立，而还未真正地切合地方发展的实际，地方政府正在进行实践，并将由部分地区先行先试向全国更大范围推行。

法治政府建设是政府治理领域广泛而深刻的革命[1]。2012年法治政府建设进入新阶段，法治政府建设从以“有法可依”为基本要求的法律体系建设阶段发展到以“良法善治”为逻辑要义的法治体系建设阶段，开启了全面落实依法治国基本方略的新征程。2015年中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》将法治评估作为法治运行机制的关键一环。2021年发布的《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》则是法治评估对以往层级监督考核的改善与提升，标志着法治政府建设将从强调规模扩张向兼顾积极建构和审慎评价的转向。为实现更高层级和更广范围的横向比较和纵向比对，就必须有全面评价基础上的显性标示，根据各个法治变量确定相应指标，促使指标化或指数化成为法治评估的关键着力点。鉴于此，中共中央依法治国办相继发布了《市县法治政府建设示范指标体系》(2019年版)和《市县法治政府建设示范指标体系》(2021年版)，以下简称《指标体系(2021年版)》。相较于《市县法治政府建设示范指标体系》(2019年版)，《指标体系(2021年版)》呈现出三个特点：一是一级指标设计更为全面，增加了重大突发事件依法预防处置指标；二是二级指标布局更为合理，调整了个别二级指标，如删除了“强化节能和生态环境保护”二级指标；三是三级指标表述更为规范，细化了部分三级指标，如对证明事项的规定更为细致。

从实践层面来看，法治政府指标体系的建设的实践探索得更早。首先，在2008年深圳市尝试建立法治政府指标体系。2008年12月，深圳市委、市政府作出了《关于制定和实施＜深圳市法治政府建设指标体系(试行)＞的决定》，将法治政府的建设具体细化为12个大项、44个小项、225个细项的重要指标。此后，在市级政府层面，温州市、渭南市、黔西南布依族苗族自治州、苏州市、惠州市、沈阳市等也先后出台了各自的法治政府指标体系。在省级政府层面，湖北省、四川省、广东省先后出台了法治政府指标体系，如2010年6月，湖北省委、省政府印发的《湖北省法治政府建设指标体系(试行)》，以8个大项、35个中项、160个小项。此外，县级政府层面，河北省永年县、江西省玉山县、贵州省普安县、江西省修水县、浙江省鹿城区、青岛市市南区、苏州市吴中区等也都对法治政府指标体系的建立进行了实践探索。

可见，越来越多的地方政府已加入到了法治政府指标体系的建设行列，这是因为国务院《纲要》等文件虽然明确了法治政府建设的目标、基本原则和要求等内容，并对工作推进提出了全面部署，但总体上来说，这些规定基本还是原则性的、框架性的，对于如何落实以及法治政府的具体标准都缺乏统一认识。而制定法治政府指标体系的意义，就在于将《纲要》等文件中规定的法治政府的大致轮廓予以细化和量化，由此法治政府的轮廓就从粗线条变为了细线条、法治政府建设抽象变成了直观，更加清晰，可以看得见、摸得着，这就使得践行法治政府有了更为具体明确的内容和实施路径。也正是因为反映了目前法治政府建设更为深入、规范、精致的客观需求，法治政府指标体系得以在这种背景下应势而起，并作为政府法治建设进程和发展方向的一个侧影，被各个地方政府所采纳，成为法治政府建设过程中具体“抓手”。[2]

二、法治政府建设示范指标体系的理论基础

“社会指标”最早由美国学者雷蒙德·鲍尔（RaymondBauer）1996年在《社会指标》一书中提出，此后，美国涌现了大量有关社会指标的研究著作。他们对社会指标的含义作出了各自的阐释，以此为引导和范式，“法治指标”脱颖而出。法治指标是“一种特殊的社会指标，它是指反映法律制度本体和运行状况的数量特征”。[3]

学理上关于法治构成要素的分析，为量化法治提供了理论依据。如德国社会学家韦伯就认为:法治秩序的主要指标是科层制行政活动的持续性、客观性，行政活动要权责分明，公私严格区分，禁止买卖官职，公务员的人格要保证独立化、专业化等。

[4]又如我国法学家张文显教授认为，根据不同时期法治的原理和各国法治实践，可以把不同法治国家共性化的标志分为形式标志与实质标志:形式标志是指法治国家的外在表现方式以及实现法治国家的技术条件，这些条件包括完备统一的法律体系、普遍有效的法律规则、严格的执法制度、公正的司法制度、专门化的法律职业等等;实质标志则是指依据法治的精神而形成的理性化制度的确立和运作，涉及法律与政治、公共权力与国家责任、权力与权利、权利与义务等方面的关系。[5]

目前，世界法治理论主要分为两类:实质法治论和形式法治论。实质法治论认为，法治建设不仅要建立健全符合一系列形式要件的法律制度，而且要使这套法律制度内容可以有效地制约权力和保障权利。[6]在形式法治论下，法治的衡量标准是法律及其实施是否符合一定的形式要件，与内容没有实质关系。提倡形式法治论的弗里德曼认为法治与任何政治制度、意识形态无关，只是一种普遍存在的秩序。

从国际上看，法治政府绩效考核标准的确立受到西方国家法治评估的影响。它肇始于20世纪60年代西方发达国家的社会指标运动[7]。该运动对单纯的经济指标进行反思，认为社会发展和国家建设是可以评估的，并设计了多样化的社会指标进行监测和评价，保障人权。法治评估是该运动的组成部分，认为政府法治建设是可以测量的，并设计了一系列的指标体系对法治政府测量。主要是体制内指标体系和体制外指标体系的评估，前者是通过立法对国家和地方法治绩效进行评估，后者由非政府组织进行评估。

三、法治政府建设示范指标体系规则分析

《市县法治政府建设示范指标体系》（2021年版），作为开展示范创建活动的评估标准，作为建设法治政府的具体指引，使法治政府建设更加可量化、可证明、可比较并与时俱进。通过分析该规则构建的指标，可以看出我国法治政府建设指标体系构建的总体目标以及价值追求。首先，该规则将市县法治政府建设示范指标体系分为三级：一级指标、二级指标、三级指标。

一级指标为：

一、政府职能依法全面履行

二、依法行政制度体系完善

三、重大行政决策科学民主合法

四、行政执法严格规范公正文明

五、行政权力制约监督科学有效

六、社会矛盾纠纷依法有效化解

七、重大突发事件依法预防处置

八、政府工作人员法治思维和依法行政能力全面提高

九、法治政府建设组织领导落实到位

从一级指标来看，主要考虑从政府依法行政的能力和制度、依法科学民主决策、行政执法、行政监督、防范化解社会矛盾、法治政府建设保障措施的角度去构建体系。从二级指标、三级指标的设立来看，法治政府建设指标体系具有以下特点：１．重点向行政行为适当倾斜。尽管行政保障是行政行为规范的前提和基础，其重要性不言而喻，但因为往往不直接作用于行政对象，其非法治化现象所产生的不利影响相对而言不太明显和突出。而在法治政府建设中，对行政行为加强规范见效更快。因此，在法治政府建设指标体系的设置实践中，普遍选择向行政行为适当倾斜。２．内容包括形式与效果。虽然法治政府建设不能急功近利，但也不能完全不讲究实效。为防止法治政府建设陷入形式主义的泥潭而难以取得实质性进展，在法治政府评估中既要纳入“政府做了什么”的指标，也要纳入“政府做得怎么样”的指标，进行形式与效果的全面测评。３．测评方式兼容内外部性。鉴于实践中地方政府开展的单纯内部评估公信力不足的问题，适当引入社会公众参与法治政府评估是一个合理的选择。既考虑了公众参与的重要性，也考虑了公众参与能力的局限性。随着公民法治素养与参与意识的提高，指标体系中“公众满意度”的分值权重还可以适当提高。

法治政府建设指标体系建设显示出以下功能：1.总结功能，为法治政府建设积累了有益经验。《指标体系》以细化、量化法治政府建设中的原则要求为着眼点，运用科学标准，选择和确定具有代表性的重要指标，组成指标体系，综合测算政府依法行政水平和执法能力。2.评价功能，为法治政府建设设定考核标准。推进依法行政工作中凸显的问题不仅为社会各界所普遍关注，而且直接关系到法治政府建设目标能否实现及实现的进度。《指标体系》就是试图建立一个较为客观、能为人们认可与接受的衡量标准，以此来测评一定时期内各地推进依法行政的措施是否得力，效果是否明显，进而对当地法治政府建设的水平作出适当、准确的评估和判断。3.示范功能，为推进法治政府建设起到示范效应。各地推进依法行政工作进展的不平衡。目前，一些相对较为发达的地方政府在法治政府建设方面走在前列，提出了“地方法治政府”的概念。并在遵循法治统一原则下，选取对本地区法治政府建设起决定性作用或者有重大影响的核心指标构建地方法治政府指标体系。4.引导功能，为法治政府建设指明努力方向。法治政府的指标体系通过变虚为实、变抽象为具体，宏观与微观相结合，将法治政府原则转化为易于操作、易于判别的具体标准，引导各级行政机关及其工作人员朝着共同的方向努力，成为推进法治政府建设的内在驱动力

5.预测功能，为法治政府建设分析发展走向。借助法治政府建设指标体系的评估结果，可以掌握法治政府建设中各项指标的变化情况和规律，从而预测依

法行政的发展态势和未来走向。法治政府建设指标体系对于全面推进依法行政工作和法治政府建设具有引导、评价和预测功能，发挥着规范、激励和督促作用。

四、法治政府建设示范指标体系构建建议

(一)强化价值理念，完善指标体系内容

巩固“以评促建”“以评促治”理念，优化法治评估环境。实现法治政府建设指标体系基准化，不仅需要通过指标体系的具体化、“达成类”评分标准的细化等途径实现现有指标体系中三级指标的量化和基准化，还需要科学、合理地结合各地实际情况制定相应的评估办法、评估结果运用办法等相关配套性文件，更重要的是通过强化“以评促建”“以评促治”理念促进法治政府建设先导性、基础性工作更加完善。

(二)审慎对待指标表述细节，注重指标体系基准化的规范性

确保指标表述的简洁明了性。首先，在语言表述方面，三级指标应做到简洁明了，避免重复化或过度冗长。复杂化、冗长式的描述不仅削弱了具体指标的严谨性，也给指标量化带来一定难度。其次，三级指标应尽量避免口号式、标语式的工作目标性的描述。在同一个指标中出现排比式、口号式的短语表述，不仅难以保证指标评分标准的清晰性，还严重损害评估结果的准确性。

(三)优化指标权重分配，提升评估结果可信度

采用主客观权重赋值相结合的互证方式。现有指标体系主要采用机械的分值划分法，该方法易引发对评估结果合理性的质疑。为此，建议采取主客观权重赋值相结合的互证方式，提升各项指标权重系数的科学性和评估结果的准确性。值得强调的是，在具体权重分配时应注意以下问题：一是权重分配重点向行政行为倾斜。在法治政府建设指标体系中，相较于组织领导、制度建设、政府职能、队伍建设等行政保障方面的赋值，更应增加行政决策、行政执法、行政监督、矛盾化解、突发事件处置等行政行为的权重系数，加强对其考

核评估。

(四)完善评估结果反馈和应用机制，助力法治政府建设

一般来说，完善的第三方评估结果反馈机制，有利于政府部门及时准确地掌握评估结果，并作为相关决策的重要参考。同时，评估结果反馈机制是一种双向反馈，不仅是第三方向决策机关的单方面报告与反馈，还包含了政府部门向第三方以及社会公众反馈评估结果的采纳情况。这种评估结果反馈机制既能够避免法治评估活动的单一化和形式化，有效杜绝“为评估而评估”的作秀现象，又有利于提高评估结果对决策机关的约束力。

一是畅通并拓展评估结果公开渠道。在法治政府建设过程中，一方面，第三方要与各类媒体建立良好互动关系，及时通过电视、广播、微信、微博等渠道公开法治评估方法及结果；另一方面，政府部门要为评估结果的公开提供便利，确保评估结果接受社会监督，增强评估结果影响力。二是完善第三方法治政府建设评估的配套条件。为避免政府部门在法治政府建设中既当“运动员”又当“裁判员”，应引入独立的第三方评估。政府制定推进法治政府建设的规范性文件应明确要求开展第三方评估，为第三方开展评估提供制度化保障，促使第三方评估活动的常态化和规范化。[8]

何春玉（1999-）女，汉族， 研究生，四川省社会科学院，研究方向：诉讼法与司法制度方向

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[1]马怀德.论习近平法治思想中的法治政府理论[J].政法论坛，2020，38(6)：11-22.

[2]杨小军,宋心然,范晓东.法治政府指标体系建设的理论思考[J].国家行政学院学报,2014,No.88(01):64-70.

[3]北京法治建设状况综合评价指标体系研究课题组.主编王称心，蒋立山.现代化法治城市评价——北京市法治建设状况综合评价指标体系研究［M］.知识出版社，2008，25.

[4]季卫东．法制的轨迹［M］．杭州:浙江大学出版社，2009.191．

[5]张文显主编．法理学(第三版)［M］．北京:法律出版社，2007.90.

[6]侯建．实质法治、形式法治与中国的选择［J］．湖南社会科学，2004，(2)．

[7]付子堂，张善根．地方法治建设评估机制的全面探索［N］．法制日报，2012-08-08(09)．

[8]李群弟.法治政府建设指标体系的基准化探赜[J].沈阳干部学刊,2022,24(02):33-37.