农业高质量发展的耕地保护转型研究

姚玲枝

 中牟县自然资源和规划局   

邮编     451450

摘 要：由于耕地质量、生态的测度等受多种限制性因素影响，致使当前“三位一体”的耕地保护格局在实施过程中仍以数量管控为主，这与新时期粮食安全和低碳社会存在脱节，亟需建设面向农业高质量发展的耕地保护转型体系。本文结合农业高质量发展对耕地保护的新要求，梳理高质量发展格局下耕地保护现状和现实困境，探索面向高质量发展的耕地保护转型路径。

关键词：耕地保护，稳定生产，创新转型

引言

深化农村土地制度改革、完善最严格的耕地保护制度，必须在坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的基础上守正创新。当前农业高质量发展适应当前经济的形势，是高质量发展要求“建立健全绿色低碳循环发展的经济体系”农业高质量发展既与农业本质属性密切相关（保障农产品有效供给），又与经济发展规律紧密相连打造绿色低碳循环农业）。耕地作为农业生产主要场所，理应遵循高质量发展要求，这对耕地保护提出了新的要求，也为耕地保护转型指明了方向。全球性疫情、国际贸易摩擦、极端气候灾害等突发性挑战频发，高占比的进口粮为我国粮食安全埋下隐患，这更突显出耕地保护应向提高粮食产量、提升粮食质量、应对粮食危机转型。我国耕地碳排放总量2000— 2019从2.00亿t 增长至 2.46亿t，增幅为22.9% ，总量约占农业耕地碳排放碳排放总量的30.69%，降低耕地碳排放对减少农业碳排放，进而推进农业高质量发展具有重要意义 ，梳理中国农业高质量发展格局下对耕地保护的新要求，探究耕地保护现状和困境，探索面向高质量发展的耕地保护转型路径十分重要。

一、面向农业高质量发展的耕地保护新要求

（一） 粮食安全韧性有待进一步提高

随着经济全球化的发展，粮食贸易成为调节粮食供需地域不平衡性的重要途径。农业高质量发展本质特征之一是保障初级农产品的稳定供给更加有力，提高农业综合生产能力和保障初级农产品的稳定供给是“一个重大战略性问题。据统计，2000—2020 年中国粮食净进口从-44 万t 增增长至 1.39 亿 t，总体呈波动上升趋势，并在2013 超过日本成 为世界最大的粮食进口国，粮食贸易成为影响中国 粮食安全的一个重要外部因素。据中国统计年鉴结果，2020 年中国进口粮食1.43 亿 t，其中大豆1亿t、玉米 1 130万 t、小麦 838 万 t、大麦 808 万 t、高粱481 万t，稻谷及大米 294万 t，在一定程度上缓解国家粮食压力，但是过度依赖进口粮将给我国粮食安全带来巨大风险。为确保初级农产品的稳定供给，保障国家粮食安全，在此情境下，粮食安全体系亟须向更有韧性的方向转型。

（二）耕地保护应充分协调“双保”目标

“农业高质量发展”脱胎于“经济高质量发展”，因而农业高质量发展要遵循绿色低碳循环发展的经济体系的本质要求。综合考量农业高质量发展的本质要求和重要内涵，要求耕地在发挥粮食生产的主体功能的同时遵循绿色低碳的发展理念，实现既要保障国家粮食安全又要保障耕地生态的“双保”目标。但是实现“双保”目标并不容易，时常顾此失彼。已有研究发现，森林是陆地生态系统重要的碳汇及碳库，比其他陆地生态系统能更有效地消耗、吸收、固定和储存CO2，其单位面积碳储量是农地的1.9~5.0倍。据统计，1999—2019年中国森林资源增长面积超过7 000 万 hm2 ，其中，退耕还林完成造林面积占同期林业重点生态工程造林总面积的 40.5%，可见，推进国土绿化是将耕地退耕为林地进而提升地区生态效益，虽然提升了生态效益却以损失耕地为代价。耕地作为一个能够同时提供生产、生态等多重服务功能的物质载体，应充分认识其多功能属性及功能之间的相互关系，挖掘其生产功能与生态功能相协调的耕地保护路径，助力农业高质量发展。

三、耕地保护现状与困境探析

新时期，农业高质量发展给耕地保护提出更多要求，从粮食安全和绿色低碳角度出发，厘清耕地保护现状与现实困境，有利于推动耕地保护转型，助力我国农业高质量发展，推动农业农村现代化进程。

（一）耕地整体管理不到位

近年来，我国已经对耕地管理体系予以完善，相关法律法规正在逐渐健全。但正如厦门大学易中天教授所言——我国自古以来便存在土地“产权不清”的问题。与此相关的耕地保护管理问题包括：第一，地籍管理松散。现阶段，我国的地籍关系比较混乱，对土地所有权的纷争不断，因此导致土地无法正常交易，土地市场处于混乱在状态。第二，耕地的闲置情况较多。根据我国土地相关管理部门的统计，我国闲置土地面积与数量极其庞大，其中也包含大量的耕地资源。由于大量土地的闲置，导致了许多土地资源与耕地资源的浪费。而且我国对闲置土地管理的制度与法律仍不够完善，因此土地闲置问题没有得到根本的解决。第三，农村耕地征用的过程涉嫌违规。虽然我国在当下建立了基本的土地监管法律体系，但是如果突发了土地违法事件，还是不能对其进行针对性地解决。第四，土地的投机现象。现如今有许多的土地投机和土地经营的幌子，或将土地买卖与房屋开发相结合，从而不利于对耕地的保护。第五，因公违法的现象较多。我国耕地保护的连续性极其缺乏，相关人员为了政绩工程与形象工程，对耕地乱用，就导致很容易出现不良的后果。

（二）耕地管理意识不到位

当前，我国在土地资源方面上的宣传教育比较缺乏，只会在类似“土地日”这种带有环保意义的日子才开展突击宣传，忽视日常宣传教育[2]。不仅如此，对土地资源的宣传只注重形式，不注重效果。一个典型现象为：“提高土地在资源利用率”重城市，轻农村。在个人认知法方面，我国大部分人对土地资源法律的认识普遍不强，这样就会导致土地执法工作无法顺利开展。在实际生活当中由于大部分人对土地法律了解得不全面，从而导致土地违法和耕地违法的情况经常发生。

（三）政府职责不明晰

政府职责不明晰主要体现在两方面，第一，土地执法监督检查力度不够大。从土地监管体系的实际情况来看，大多数都处于附属地位，而土地监管体系必须具备的独立性却极其缺乏，由于土地监管体系的制约手段不够强大，因此土地监管体系的监管力度不大。土地监管的工作起步较晚，监管工作的经验有所不足，而且也没有相应的执法队伍，从而导致了土地监管力量的薄弱，对土地保护违法行为不能及时地发现或查处。但是大多数卫片执法检查当中，还是能通过卫星影像发现违法情况并且及时地制止。第二，政府征用土地时信息不透明。在征用农村土地时，征地的程序，征地的范围，对农民的补偿安置，补偿费用以及征用管理等信息环节通常情况下都不会予以公开或者是部分公开。

（四）耕地法律法规不健全

我国的征地用途、程序以及土地审核监督缺乏完善的法律规范，现有法律法规当中也存在着一些缺陷。我国的土地资源法律法规中缺乏专项条款，导致管理工作无法可依或没有充足的法律条文供参考。现如今由于我国土地资源基本的法律法规，只对一般情况加以规定，如果出现了突发性的具体问题，则可操作性不强。

三、耕地保护监管机制建设下的耕地保护问题对策

（一）挖掘可耕地潜力，保护高质量耕地

依据耕地保护现状与困境，结合农业高质量发展背景下对耕地保护的新要求，提高粮食安全韧性就是要提高粮食抵抗外界风险的能力，确保足够数量的耕地是保障粮食安全的根本条件。但在刚性指标约束下的耕地占补平衡实施过程中，耕地由光温水土较好的区域转向不适宜耕种的区域，虽然耕地数量足够但并不具备同等的产能，同时低质量耕地需要投入更多的化肥农药以提升产能，致使耕地生态环境进一步恶化。因此，在保障耕地数量的同时应确保其空间生产适宜性，保护提升耕地生态环境。

（二）提高作物与耕地的匹配度

对质量相对较差但适宜整治为优质耕地的，要通过土地整治工程技术手段提升耕地质量，为作物提供更好的生长条件，提升作物生产能力。对无法通过土地整治满足作物生长需求的耕地，应及时调整农业种植结构，如水资源短缺地区应适度调整为需水量低的作物，无法种植粮食的坡耕地可种植果树、茶树等既能满足居民对食物多样化的需求又能实现作物与耕地供给能力的有效匹配，减少农业生产过程中人为投入，实现粮食安全与绿色低碳生产共赢。

（三）加强建设用地管控是实现拓扑关系的基础

地方政府在利益驱动下会尽量争取建设用地指标，形成尽量多报项目多批地，衍生出以城镇外延扩展为主，内涵挖潜和存量盘活为辅的用地机制，出现大马路、大广场、人工造景公园等粗放用地现象，大量优质耕地被占用。要想实现耕地保护与经济发展相协调，加强建设用地管控是重要手段。针对现有建设用地管控过程中出现的问题，新时期建设用地管控应遵循经济发展与耕地保护相协调的原则，应调整现有建设用地管控政策，以实现农业高质量发展对耕地保护的要求。一是总量管控，原有建设用地管控主要集中在控制新增建设用地量和农

用地转用许可方面，这种管控方式只能延缓耕地占用，耕地依旧被慢慢“蚕食”。因此，依据新一轮国土空间规划设定建设用地总量“天花板”，对地区建设用地总量进行严格控制。二是强度管控，制定建设用地节约集约利用标准和不同城市不同行业建设用地节约集约利用标准，形成因地制宜，因城施策、因行业施策的节约集约标准规范。三是空间管控，采取“地上空间+ 地下空间”管控机制，充分利用地下空间，减少建设用地平面扩张。

（四）政策激励是带动科技创新的有力把手

科学技术是第一生产力，是新时期实现耕地保护转型的关键。科技创新需要投入大量的人力物力财力才能使之可持续发展，良好的政策激励将有利于推动科技创新的发展。在推动农业科技创新过程中，开展政策激励可以从科研工作者、农户两个方面着手。在科研工作者方面，可以建立待遇激励机制，实施岗位绩效工资分配制度，对于在农业生产一线开展耕地保护的科研工作者应给予基层生活、交通和通讯补贴等 ；建立目标激励机制，对从事耕地保护的科研工作者建立更加明确的晋升通道，对科研成果切实落地、研究成果切实可行的科研人员 予以职称和奖励激励，提高科研人员工作积极性 ；建立耕地保护专项基金，用于开展耕地保护过程中的实验、调研、器材和管理等方面的支出，为耕地保护研究提供充足的资金支持。

四、结论

新时期农业高质量的发展对耕地指明新方向。想要在耕地保护监管机制建设下实现对耕地的良好保护，就需要对耕地保护法进行宣传。建立完善的耕地保护法规与制度，从而对土地征地的程序予以完善。当然，耕地保护任重道远且应与时俱进。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，实现农业高质量发展将是推动高质量发展的主要基础。耕地作为实现农业高质量发展的主阵地，未来还需要在耕地质量诊断与测定、耕地生态修复技术与标准、有效激励耕地经营与保护主体、职业农民培育、耕地保护法律法规建设等方面展开深入研究。

参考文献

[1]庞紫嫣 , 贾博文,张藕香长三角地区农业高质量发展水平测 度与时空演变研究[J]. 西南林业大学学报( 社会科学), 2022,6(3): 1-9.

[2]罗其友,  伦闰琪 , 等农业高质量发展空间布局研究[J].中国农业资源与区划