地方政府融资平台公司转型发展路径探析

罗锋华1  ,潘萌2

1昆明良田粮食转运有限公司  2云南云岭高速公路交通科技有限公司

摘要：随着我国城市化进程的加速，地方政府融资平台公司在推进城市建设中发挥着重要作用。然而，随着政策环境的变化和监管力度的加强，地方政府融资平台公司面临转型发展的压力。本文分析了地方政府融资平台公司的发展现状和存在的问题，探讨了转型发展的路径，包括多元化经营、金融创新、规范管理等方面。最后，结合国内外实践，提出了几点建议，为地方政府融资平台公司的转型发展提供参考。

关键词：地方政府融资平台、转型发展、多元化经营、金融创新、规范管理

引言：地方政府融资平台公司是地方政府融资的重要途径和平台，旨在为地方政府筹措资金、推进项目建设提供支持。然而，随着国家加强对地方政府债务的监管和规范，以及经济形势的变化，传统的融资模式和管理机制已经难以适应新形势下的需求。因此，地方政府融资平台公司转型发展显得尤为重要。只有通过转型升级，加强规范化管理，提高风险控制能力，才能确保地方政府融资平台公司健康稳定的运营，为地方经济的发展和社会的进步做出积极贡献。

一、地方政府融资平台公司概述

上个世界末期，国家实行了分税制政策，地方政府财力不足，收支严重不平衡的矛盾日益突出。2014年，国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，强化地方政府性债务管理，申明地方政府不得通过企事业单位举借债务，剥离融资平台公司的政府融资职能，开始建立地方政府债务管理的法律制度框架 。加之旧《预算法》禁止地方政府自主发债，为解决中央与地方之间的收入与支出责任匹配的矛盾，地方政府财力捉襟见肘，各级别地方政府控股的国资委设立了投融资平台公司，通过投融资平台的企业法人身份辅助地方政府获取资金，以解决地方政府在土地一级开发、基础设施建设、公用事业建设等领域存在的资金缺口。2009年初，中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，为了实现经济的持续增长，地方融资平台公司开始大规模举债用于土地一级开发、基础设施建设、公用事业建设等领域的投资，融资平台债务开始大幅攀升。在融资平台借助政府隐性信用担保快速扩张的同时，其违规担保、贷款风险及随之膨胀的地方政府性债务受到关注。2010年国务院发布的《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》按收入与还款来源，将融资平台债务划分为三种类型，并按项目收益“是否可覆盖债务本息”及“是否对财政资金具有依赖性”对融资平台进行清理规范，对地方融资平台的监管也拉开了序幕。经过二十多年的发展，地方投融资平台的外部生存环境已经发生重大变化，传统融资模式已经难以继续，加上平台公司自身在体制和经营上的一些矛盾慢慢凸显，谋求转型发展成为必然。

二、地方政府融资平台公司的现状

截至2022年12月末，全国地方政府债务余额350618亿元，其中，一般债务143896亿元，专项债务206722亿元；政府债券348995亿元，非政府债券形式存量政府债务1623亿元。地方政府融资平台公司是地方政府为了筹集基建资金而设立的企业。在我国城市化进程中，地方政府融资平台公司已成为重要的基建投资渠道之一，但也存在一些问题。

1、金融机构授信政策系统性收紧

地方政府融资平台公司得到了快速的发展和扩张。然而，地方政府融资平台公司在资金来源方面仍然存在单一的问题，主要依靠银行贷款、债券发行、信托计划或保险债权计划等非标融资来筹措资金。

首先，银行贷款是地方政府融资平台公司主要的融资来源之一。随着国家金融政策的逐步调整和风险控制的加强，银行对于地方政府融资平台公司的贷款审批和额度控制越来越严格，给地方政府融资平台公司的融资带来了一定的压力和不确定性。伴随着地方政府融资平台公司融资规模的逐步扩大，金融机构对单一授信主体的授信存在一定的上限，政府融资平台公司能够从金融机构获取的贷款总金额面临瓶颈。地方政府平台公司在实际贷款使用中，不断使用新贷款归还到期贷款的方式，本金和利息以滚雪球方式递增，导致债务规模大幅增加。

其次，债券发行是地方政府融资平台公司的另一个主要融资方式。但是，在债券市场的波动和监管政策的变化下，地方政府融资平台公司也面临着债券融资成本上升和融资规模受限等问题。由于资金来源单一，地方政府融资平台公司的融资成本相对较高，并且在融资规模受限的情况下，公司的发展也面临着很大的制约。

再次，伴随着资管新规对非标融资的限制，存量非标融资到期偿还后形成融资新缺口。

2、非市场化运作项目自身现金流有限

地方政府融资平台公司作为地方政府在基础设施建设领域的重要参与者，主要业务是支持其在土地一级开发、公共服务、基础设施建设等领域的投资，伴随着我国城镇化的进程加速，城镇化率的提升面临一定的瓶颈期，加之这些领域本身存在过度依赖土地财政、项目自身公益性或准公益性、投资回收期过长等特点，不能为到期融资提供足够的现金偿付。此外，由于土地财政成为地方政府持续稳定的收入，地方政府融资平台公司的业务结构较为单一，缺乏多元化的经营模式，这也导致公司难以扩大收入来源。

3、监管不到位

地方政府融资平台公司是地方政府为了筹措资金而设立的，一定程度上也承担着地方政府债务的融资作用。然而，随着时间的推移，地方政府融资平台公司在运作中存在的一些问题也逐渐浮出水面。其中，监管不到位是一个很重要的问题。在过去的发展过程中，地方政府融资平台公司往往受到地方政府的支持，监管方面的注意力相对较少，导致其内部管理不够规范，财务状况也不够透明。例如，有的地方政府融资平台公司存在账外资金运作的情况，甚至出现过到期无力偿付等问题，这些问题不仅损害了企业自身的声誉，还可能对整个金融体系造成不良影响，引发金融风险。在面对这些问题时，地方政府融资平台公司应该从多个角度来加强规范管理，提高自身的风险控制能力。

二、地方政府融资平台公司转型发展路径

1、功能定位上，逐步向市场化运营的公司转型

在新《预算法》的约束下，地方政府要通过发行地方政府债券或整合自身资源来承担自身的政策性融资功能、筹措资金偿还没有收益的公益性债务。地方政府融资平台的政策性融资功能要从原有的职能中逐渐剥离，不再为无收益的公益性债务埋单。首先，政府平台公司对主要的管理人员进行市场化招聘，完善绩效、薪酬考核机制，从人员结构上实现政企职能的分离，使平台公司的公司化管理更有效的运行；其次，完善内部的管理结构，建立成本收益分析为导向的风险防控体系，对拟投资的建设项目建立完善的投前、投中、投后的风险收益测算机制，同时，做好项目的财务预算和偿债计划，优选收益和现金流能达到自身平衡的项目。总之，要把融资平台的功能定位于“市场化运作”，把融资平台打造成“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业。

2、所有制定位上，通过参股或控股较优质的项目，实现民营化或混合所有制

要做到政府融资平台“政企分离”，就需要对政府融资平台进行股权结构的改革。对于纯市场化运营的项目，可通过股权的部分转让，在保障项目设定收益率的前提下，充分发挥国有股东重资产运营的融资优势及民营股东的丰富的市场管理经验两方面的优势，提高项目的投融资效率、运营效率和市场运作活力。对于准公益性项目，如供水、供电等系统，在保证项目控股地位的前提下，实时向社会资本开放，引领部分社会资本进入。也可以通过一定方式，允许民营股东阶段性参与项目建设，获取一定收益后退出。具体方式可包括上市公司发行股票、定向增发、信托计划参股、联营、兼并、资产重组、债务重组、特许经营权转让等。最终实现国有股东和社会资本的双赢。

3、产业结构上，逐渐以准公益性基础设施投资为主导

由于地方政府融资平台已经剥离了政策性融资职能，也意味着融资平台要退出纯公益性项目，而对于盈利能力较强的经营性项目，在产业机构的布局上，要逐步转变为以准公益性基础设施投资为主导的产业结构。2014年5 月21日，发改委首批推出的基础设施等领域鼓励社会资本参与的80个项目涵盖铁路、公路、港口等交通基础设施,新一代信息基础设施,重大水电、风电、光伏发电等清洁能源工程,油气管网及储气设施,现代煤化工和石化产业基地等方面,鼓励和吸引社会资本特别是民间投资以合资、独资、特许经营等方式参与建设及营运。值得注意的是，由于国家目前是在逐步向社会放开垄断性的准公益性行业或项目领域，相关具体配套规章制度尚未出台，尚未明确哪些项目社会资本可以相对控股，哪些项目社会资本只能参股等，实践中平台公司要注重社会资本参与的规范性。 在此政策背景下，平台公司要和社会资本加大对准公益性基础设施投资项目的合作开发，选择合适的合作方式，实现准公益性基础设施投资和运营更加合规、高效，实现平台公司和社会资本的双赢。

4、市场运作模式上，建立健全合规管理机制、风险管理机制、监督管理机制

建立合规性管理机制是确保地方政府融资平台公司合法合规经营的基础和关键。具体来说，要建立符合法律法规和金融政策要求的内部审批流程和风险控制制度，以确保公司的经营行为合法合规。这需要明确各岗位职责和权限，建立合规性自查制度和报告制度等制度，确保公司的经营行为符合相关法律法规和金融政策的规定。此外，建立合规性培训和考核制度也非常重要。通过培训，员工能够了解公司的合规性要求，提高合规意识和能力，从而更好地履行职责。同时，建立考核制度也能够促使员工严格遵守相关制度，保证公司的经营行为合法合规。

为了建立更加完善的风险管理机制，地方政府融资平台公司需要对各类风险进行全面评估和分析，对拟建项目形成全流程的风险估算、控制和评价机制，建立健全内部审批流程，包括信用风险、市场风险、流动性风险、操作风险等。在此基础上，建立风险预警和应急处理机制，及时发现并应对各类风险。

在建立内部审批流程和风险控制制度的基础上，监督管理机制可以对融资平台的经营行为进行全面的监督和管理，及时发现问题并进行纠正，确保其合规经营。具体来说，需要建立外部监督机制，包括政府、金融监管机构和社会各界的监督和检查，可以有效提高融资平台的透明度和公信力。此外，还需要建立内部审计和监察制度，加强内部监督和管理，确保融资平台的经营活动符合相关法律法规和规范要求。最后，需要建立惩戒机制，对违规行为进行严肃处理，保障市场的公平竞争和社会的稳定，提高融资平台的风险防范能力和合规性水平。

结束语：

总之，地方政府融资平台公司转型发展是一个长期而复杂的过程，需要政府、行业协会、金融机构等各方的共同努力。在新时代，地方政府融资平台公司应当积极借助互联网技术和智能化手段，转型升级，优化经营模式，完善管理机制，提高风险控制能力，不断提升自身的综合竞争力。同时，加强监督和合规管理，以市场化、法治化、透明化的原则开展各项业务，努力实现可持续发展，为地方经济的繁荣与发展贡献更大的力量。

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