耕地“非粮化”：成因、矛盾与对策

郑桂荣

南宁市武鸣区城厢镇农林水利综合服务中心  

摘要：耕地是粮食生产的基石，是中华民族永续发展的根基，也是促进乡村振兴的基础。在人多地少的我国，耕地作为稀缺、不可再生的资源，应加强对更低严格保护、充分利用的认知。然而，在目前的许多生产做法中，传统粮食农业被认为与新的农村工业背道而驰，这两个部门的发展在劳动力、资本、时间和空间方面被认为是重复的。基于此，本文章对耕地“非粮化”：成因、矛盾与对策进行探讨，以供相关从业人员参考。

关键词：耕地“非粮化”；成因；矛盾；对策

引言

耕地是粮食生产的基石，也是中华民族可持续发展的基础。作为世界上最大的国家，中国高度重视有效保护耕地和粮食安全。2020年，国务院发布了《关于预防耕地非粮食作物稳定粮食生产的意见》(国办发〔2020〕44号)，这是党中央和国务院为保障国家粮食安全作出的重要决定，是坚定维护安全生命线的一项具体措施。

一、现代耕地的概念

现代耕地的概念源于1984年国家农业分区委员会制定的《土地利用状况调查技术议定书》(下称《议定书》)，该议定书规定，耕地是种植农作物的土地，包括荒地、休闲场所、休憩场所和种植园 主要种植作物，并发现果树、成熟树或其他孤立的树木；三年以上的海滩和海洋种植；沟渠、渠道、道路和南宽的土地< < 1.0米，北宽< < 2.0米。〈条例〉将可耕地分为五个次级类别:灌溉土地、望天土地、灌溉土地、旱地和林地。随着社会经济的发展，可耕地的概念也随之发展，2007年制定的土地使用状况分类(GB/T21010-2007)补充了四个要素:一是随着土地的开发复垦，新增了新开发、复垦、整理地；二是增加了临时改用其他用途的耕地；三是二级类增加了水田，同时将灌溉水田、菜地、望天田分别归类到水田、水浇地和旱地中；四是滩地和海涂强调平均每年能保证收获一季。与2007年相比，2017年新修订的《土地利用现状分类》强调了临时种植果、茶、林且耕作层未被破坏的耕地。

二、耕地“非粮化”的成因与矛盾分析

（一）种粮经济效益低下

粮食种植收益低下是耕地“非粮化”的首要因素。尽管国家政府每年发放数额庞大的种粮农民补贴，但分摊到各市、区县，再下达到具体农户家庭，金额并不可观，加之种植粮食作物所需投入大量的人工、肥料、农药、种子等成本，农业生产要素价格不断上升，各类补贴并不能有效抵消农资价格上涨带来的种粮成本上涨。同时粮食作物的盈利空间又远远不及经济作物，农民外出打工或从事非农产业可获工资也远超传统种植收入，作为逐利的理性经济人，农民种粮的积极性难以调动。

（二）新型经营主体逐利加速耕地“非粮化”

为加快实现农业现代化、规模化，近年来，大量土地流转入新型农业经营主体经营，新型经营主体将规模化经营作为利润增长点，大规模将耕地进行规模化生产以实现资本增值，逐利本性以及高昂的土地流转费用和融资成本等，使得种植经济利益较高的非粮作物成为新型经营主体的普遍选择，耕地“非粮化”加剧。

（三）耕地质量不高

城镇化扩张过程中的“占优补劣”现象降低了耕地质量。城镇化扩张过程中的“占优补劣”现象，使得许多适宜种植粮食的优质耕地被侵占，为保持耕地数量平衡而补充的劣质耕地肥力较差、位置偏远，不宜种粮，导致耕地“非粮化”。

三、耕地“非粮化”的对策

（一）优化产业结构

首先要合理谋篇布局，分析本地区经济基础、产业现状、人口情况、耕地质量、粮食产能，从中发掘对接乡村振兴的机遇点，以此作为未来整改工作的开展方向；其次提高政策的科学性与人本性，不仅要制定好本地“非粮化”整改的整体方案与具体部署，还需要先试点再推广，以开放态度吸纳村委会的建议，动态调整政策；再次应考虑区位条件与传统特色区别治理“非粮化”行为，许多地方传统特色农业已成为当地的支柱型产业，如武鸣沃柑等甚至成为国家地理标志产品，传统特色“非粮化”种植行为对于地方生产生活十分重要，不可在治理时“一刀切”。第四在调整农业结构同时拓宽农户盈利空间，当农村劳动力与资本、土地要素重新组合，更丰富的乡村产业成为基本粮食种植业的有效补充，便实现了粮食安全与产业振兴的双赢。

（二）加快粮食产业特色化进程

特色农业是相对传统农业而言，具有一定特殊性，而不仅仅是农业类型的特殊性，特色农业不仅仅是经济作物才更有特色，粮食作物仍然可以是特色农业，并且特色农业中应当更多是粮油产业，只要按照现代农业发展理念，提升粮油产业的产业化进程，把优质稻、薯类、大豆、油菜等粮油作物的资源特性和产品特性发挥出来，就是很好的特色农业，加快粮油产业的特色化进程是特色农业发展的重要组成部分，也是粮油产业应有的发展方向。

（三）规范工商资本租用耕地行为

政府是政策制定者，全面的非粮食发展以政府政策的规范和制约因素为基础。因此，应加强对农村地区农业用地租赁的监管，并建立一个强有力的资格审查、项目审查和风险保障制度，特别是在非农业工业和商业资本经验最丰富、规模最大的农村地区，全面评估其农业经营能力加强事后监测，严格限制不生产农田，定期监测工商业资本租赁农田的情况，并迅速审查和纠正违规行为。将企业资本转向现代农业，促进农业环境治理和生态恢复，在生产发展中有效保护农业资源，如耕地。

（四）做好土地整理项目耕地资源的质量调查

对该地区农业资源质量的研究应事先进行，并应包括土壤厚度、土壤纹理、地形坡度、水条件等。为了对农业资源进行全面评估，并为进一步的发展规划奠定基础。在土地开发和利用方面，应继续执行以可耕地面积为基础的平衡政策，并应继续评估和管理未开发农业用地的质量，特别注意在可持续发展项目框架内评估可耕地一旦认为农田不适合耕种，就必须禁止建立常规的耕作制度，并加强纪律措施。开发和使用土地的方法和手段必须在农业能力评估的基础上，并在可耕地不减少的前提下得到验证和详细发展。

（五）建立与国家统一规范的土地管理机制

为了使新的农业用地管理机制充分发挥其重要作用，政府和有关部门必须建立符合相关国家标准的土地管理机制，从而加强其规范性质，以便进行长期土地利用规划和严格的土地审查。只有得到批准，政府才能进行科学和合理的土地收集，以确保土地的有效利用。政府采取了有针对性的措施，将公共土地与生产和使用土地区分开来，并对非法占有和私人破坏可耕地的情况采取了严厉措施，以提高土地管理的效率和质量。此外，农民需要接受土地管理培训，以提高对保护可耕地的认识，并需要建立奖励和制裁制度，使他们能够报告侵犯土地权和非法农业用地的行为。

（六）创新生产经营方式

防止耕地“非粮化”后，特色产业相对分散，更多是适度集中，并且是复合式集中，要创新生产经营方式，将农业产业集群发展经营模式，调整为小规模、多联合的经营模式；从经营单一产品转为经营多个农产品，既要经营经济作物，更要经营粮油作物；将传统大规模经营模式转向小规模精品直销、电商网络营销等。可以采取“一主多业”、“业主＋农户融合生产”、业主复合生产、专合社＋多业主＋农户等多种生产方式。

结束语

有鉴于此，为了促进我国粮食更健康的发展和更稳定的社会经济发展，必须高度重视粮食安全问题。在这一进程中，农民的农田应当得到有效保护，土地管理能力应当有效，相关机制应当在实践中不断完善，制度应当完善。在加速城市化的同时，必须有效分析可耕地保护和土地管理问题，并根据实际情况制定有针对性的措施，以促进对土地资源的适当保护。

参考文献

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