关于国土空间规划与用地分类衔接关系的探索

王翠翠,尚晶

淄博市城乡规划发展中心

摘要：用地分类既是国土空间规划的前期基础数据，又是规划实施在空间上投影的结果，其分类形式和分类维度受土地用途和规划管理的多重影响，可以说国土空间规划的编制工作是在用地类别的符号中赋予内容和价值的过程。在这个意义上，用地分类的科学性和通用性对于推动国土空间“五级三类”规划体系“纵向到底、横向到边”的落实和“三区三线”空间分区政策的引导具有深远影响。

关键词：国土空间规划；“三区三线”；用地分类；分类体系

引言：国土空间规划是空间资源配置和调控的有力抓手，而用地分类作为实现国土空间规划目标的工具和手段，不仅被赋予了更多的政策内涵，还肩负着经济、社会、生态、文化建设等多重发展目标。因此，制定一个适用于不同层级国土空间规划的用地分类标准，是实现国土空间资源监测与用途管制的关键之举。

1新时期国土空间规划用地分类构建思路

一是以土地规划用途分类为基础。党的十九大报告提出，“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，土地利用总体规划是实行土地用途管制的重要依据，因此应继续发挥土地规划用途分类在用途管制方面的优势，结合城乡规划用地分类，构建国土空间规划用地分类。

二是适应规划编制管理实际需要，需构建多层级体系。为了满足规划编制与管理实际需要，国土空间规划需构建多层级体系与之相适应：即从总体规划、详细规划、专项规划三个层面展开。因此，用地分类标准需构建与之相应的多层级体系。

三是适应空间资源管控新要求，适当创新地类。为适应国土空间规划关于“三类空间”的划分与管控，适用国土空间开发保护目标的实施，需要针对生态空间和生态用地开展研究。

四是适应空间规划指标体系，做到建设用地口径闭合。国土空间规划指标体系主要分为经济社会发展、资源环境约束、国土空间利用三类。空间规划用地分类的构建，要适应空间规划指标体系，特别是针对现行土规、城规对于建设用地总规模、城镇建设用地规模统计口径不一致的问题，提出解决方案，确保统计口径闭合。

2构建“三区三线”+“五级三类”的国土空间分类体系

国土空间规划的土地用途分类根本上是为自然资源的统一管理服务，因此新的分类标准不是对上述分类体系的颠覆，而是要进行充分整合及完善。

2.1不同规划层级下“三区三线”的管控逻辑

“三区三线”划分的初衷是引导各层级空间规划对“三生空间”的科学、精准界定。因此，本文从宏观、中观、微观3个层面对不同层级的国土空间规划进行研判，划定精确的空间边界。宏观层面的“三区三线”，应注重国家、省级国土空间规划战略性政策的制定、引导，并在市、县的总体规划、详细规划和专项规划搭建框架，以底线思维对“建与非建”、“保护与不保护”等指标进行宏观调控，同时对跨区域的用地政策、空间结构进行协调；中观层面的“三区三线”，应落实国家、省级规划的任务要求并向下分解，以土地用途管制和主导功能区划定为抓手，衔接总体规划、详细规划和专项规划，同时做到刚性控制和弹性发展；微观层面的“三区三线”，可直接指导市级、县级的控制性和修建性详细规划，乡村以及其他规划，针对重要生态区域、农产品供给区、城镇化建设区以及战略性交通网络等规划分区，依据不同的用地政策对开发性质、开发内容、开发模式、开发形式等进行控制。简而言之，“三区三线”自上而下的管控与传导逻辑体现了国家意志和政策的落实。

2.2不同规划层级下的用地分类维度

分类体系不仅需适用于不同层级的空间规划，还需辨析分类结构和层级能否满足多重控制管理目标的实现。国家级层面的国土空间规划作为一个战略性纲领性指导文件，并不存在对空间单元进行功能定位的需求，可认为该层面不涉及土地利用分类的事宜；省级层面的国土空间规划旨在统筹国家与省级层面制定的开发保护格局和自然资源监管制度的实施，以功能分区的形式对区域性地类的用途进行管控，分类需求应突出功能区内各类空间要素的综合统筹以及功能区政策的上下引导职能；市（县）级层面的国土空间规划应重视对区域关系、城市定位和发展目标的战略性安排，关注“建与非建”、“保护与不保护”的国土开发强度控制，达到“保护突管控、建设留弹性”的分类目标；镇级层面的国土空间规划以及市级、县级城镇开发边外的乡村规划，分类意图应突出对土地使用和开发活动的界定。因此，用地分类作为国土空间规划对空间用途管制的工具，根据不同层级的国土空间规划要求，在规划体系中融入政策性和管制内涵的用地分类是满足不同层级规划职能作用的“一剂良药”。

2.3构建“层级+多维”的国土空间用地分类

用地分类贯穿国土空间规划的全过程，一方面用地分类需满足不同层级规划编制任务和层级传导作用的需求，另一方面土地特征和市场需求的不断变化也会倒逼用地分类的创新。因此，作为描述客观事实和承载规划目标的用地分类必然是一个“层级+多维”的可扩充性用地分类体系。

1）分类层级一为国家和省级的国土空间规划体系，其依据是分区管制和政策引导。在资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价的基础上，框定“三区三线”（城镇空间、农业空间、生态空间和镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线），分解传导建设空间规模与开发强度、生态用地规模与保护红线、自然岸线开发与保护、永久基本农田保有量和用水总量等限制性指标；衔接落实国家、省级国土空间规划的政策性分区规划，同时服务于跨行政区域规划的使用，该层级将着重考虑城镇重点开发区（城市群、都市圈）、农产品主产区、重点生态功能区和其他廊道性规划。因此，用地分类应突出战略性、纲领性和指导性分类，但未必是用途功能的分类，更可能是带有总体意图和目标，又具有非常强可操作性的分类，发挥着国土空间规划的底盘作用。

2）分类层级二为市、县、镇的国土空间规划体系，其划分可依据规划分区、空间用途（地表覆盖）和管控等级。一级划分基于“建与非建”的规划分区，统筹陆域、海域两大空间的开发与保护，衔接传导城镇化建设、农产品供给和生态保护区，海域开发区与保护区的管控目标、政策导向与管制规则。二级划分中的非建设用地根据地表覆盖特征，用地分类应厘清山水林草湖田的农业和生态属性；建设用地则根据空间用途特征，对居住、商办、工业等用地进行分类，突出功能引导的用地分类。三级划分中的非建设用地按“用途准入+指标控制”的分类方法，满足居民生产、生活、生态的需求；而建设用地则以功能、政策和控制等级为导向进行分类（如一二三类居住、一二三类工业等）。该层级是衔接上位规划战略意图，传导下位规划实施的关键环节，属于结构性、约束性、传导性的分类，发挥着国土空间规划的传导作用。

结语：本文在总结原有部门条块分割情况下的用地分类体系不协调问题的基础上，通过对国土空间规划应用前景的展望，从分类目标、分类依据、传导机制等方面提出了一些探索性思考，力图构建一个适用于不同规划层级的用地分类体系。

参考文献：

[1]李彩雯.国土空间规划用地分类体系的构建[J].住宅与房地产,2020(15):75.

[2]王铎,王璐.全域全要素国土空间规划用地分类研究[J].居业,2020(03):168+170.

[3]李雪梅,刘倩.国土空间规划中用地分类体系比较研究[J].城市,2020(02):34-40.

[4]张小翠.全域全要素国土空间规划用地分类研究[J].门窗,2019(24):163.

[5]李皓晟,田心怡,黄月恒.全域全要素国土空间规划用地分类研究[J].中国土地,2019(12):45-47.DOI: