分类管理背景下财政资金对民办高校的支持模式研究

胡乐天,谭艳斌

（桂林学院，广西 桂林 541006）

内容摘要： 在当前分类管理背景下，政府财政资金对营利性和非营利性民办高校的支持方式和力度应进行适时改革与创新，同时将财政资金的扶持稳定在适度比例。在保障社会公益性的基础上，对于非营利性民办高校采取财政资金直接支持，对营利性民办高校采取政策间接支持，以推动民办高等教育优质发展。

关键词： 民办高校；财政资金；支持模式

一、民办高校分类管理背景

2021年教育部颁布《民办教育促进法实施条例》，与2017年9月日起施行的《民办教育促进法》一脉相承，旨在法律框架下平稳有序推进非营利性和营利性民办学校分类管理改革，非营利性民办学校举办者不取得办学收益，办学结余全部用于办学。营利性民办学校举办者可以取得办学收益，办学结余依据国家有关规定进行分配。举办者自主选择举办非营利性民办学校或者营利性民办学校，依法依规办理登记。对现有民办学校按照举办者自愿的原则，通过政策引导，实现分类管理。

同时，《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》中指出，对营利性民办高校和非营利性民办高校实施差别扶持政策。各级人民政府要完善制度政策，在政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨、税费减免等方面对非营利性民办学校给予扶持。各级人民政府可根据经济社会发展需要和公共服务需求，通过政府购买服务及税收优惠等方式对营利性民办学校给予支持。

表1我国民办高等教育财政支持政策一览表

时间	政策法规	主要内容
1982	《宪法》	首次鼓励社会力量办学
1987	《关于社会力量办学的若干暂行规定》	确定办学经费自行筹集原则，允许收取合理学杂费
1993	《中国教育改革和发展纲要》	“积极鼓励，大力扶持，正确引导，加强管理”
1995	《中华人民共和国教育法》	明确教育不能以营利为目的的宗旨
2002	《教育部关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》	提出 “合理回报”原则
2003	《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》	民办高校的新模式,实现民办高校跨越式发展
2013	《教育法律一揽子修订草案（征求意见稿）》	以财政性经费、捐赠资金举办或者参与举办的学校或者其他教育机构不得设立为营利性组织
2016	《中华人民共和国民办教育促进法（修订案）》	民办学校的举办者可以自主选择设立非营利或者营利性民办学校
2017	《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育发展的若干意见》	民办学校实行非营利性和营利性分类管理；建立差别化政策体系
2021	《民办教育促进法实施条例》	其他公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校

二、财政资金支持民办高校的模式

根据2021年全国教育事业发展统计公报，我国有民办高校764所，占全国高校总数的比例25.37％。其中，普通本科学校390所；本科层次职业学校22所；高职（专科）学校350所；成人高等学校2所。民办普通、职业本专科在校生845.74万人，比上年增加54.40万人，占全国普通、职业本专科在校生的比例24.19％。以此可见，民办高等教育在教育事业发展中占有稳定比例。

相较于公办高等教育学校的完全财政扶持，民办高等教育学校的办学资金筹措渠道主要依靠举办者投资及社会捐赠。在多项扶持政策相继强调民办高等教育的重要地位作用下，各地政府开始以财政工具手段对民办高等院校进行相应的财政资金扶持。例如广东省从2005年起、云南省从2009年起、陕西省从2012年起，由省级财政拨款设立支持民办高等教育事业发展的专项资金。

同时，法人属性模糊、产权不清晰等长期问题制约这民办高等院校发展的，而在《中华人民共和国民办教育促进法》实施后，通过“分类管理”这一政策下予以解决。民办高等院校的资本逐利特征与社会公益性之间的矛盾，使法人属性、产权归属等方面存在的问题和争议在法律层面予以明确。在此宏观政策框架基础上，各地政府需根据本地经济和教育水平、未来发展规划、当前的难点和优势等综合因素，权衡综合财政资金使用情况，以较为全面的要素和标准，以切实解决民办高等院校发展问题的思想内涵为延续，制定可促进民办高等院校优质发展的实施政策及和相应支持模式。

表2财政资金支持政策的主要模式

普惠性支持模式	面向非营利性民办高校全体，对学校办学是一种“合格”要求，只要学校坚持公益性、依法办学就可获得政府支持。政府对非营利性民办高校的税收减免、贷款贴息、土地使用优惠。
绩效性支持模式	对非营利性民办高校的绩效奖励和项目资助，常见模式包括通过项目申报的方式，对申请到项目的学校给予专项资助。
学生资助模式	将财政资金通过各种资助方式直接发给学生，实现对民办高校的间接支持资助项目包括高校学生资助政策体系中的各种国家奖助学金、助学贷款、应征入伍国家资助等。
教师资助模式	通过直接或间接的财政资助为教师提供工资、福利、社会保险等待遇，或帮助学校开展教师培训，从而实现对民办高校的间接支持。

三、民办高校财政资金支持存在的问题

（一）财政资金支持规模小，落实缺乏稳定性

如表3所示，根据《中国教育经费统计年鉴》 数据，2013-2017年我国政府财政资金拨款占民办高等院校的办学资金来源比例分别为9.27%、9.67%、10. 05%、11. 60%、9.84%。同时这些财政资金拨款是以地方政府为主的。在政府扶强奖优资助方式下，一些办学情况一般的非营利性民办高校尤其是民办高职院校得到的财政资金非常有限。

大多数地方政府对民办高校的财政支持并没有体现明确的目标方向，一是对民办高校的财政资金支持项目缺乏可持续规划，缺乏对民办高校整体有目的的投入项目。二是未能具体区分分类后的差别化财政资金支持。

表3 2013- 2017 年民办高校办学经费来源（单位:亿元）

		2013年	2014年	2015年	2016年	2017年
学杂费	金额	643.07	707.16	767.01	826.21	906. 57
	占比	82.51%	85.29%	82.88%	80.67%	82. 80%
政府拨款	金额	72.22	80. 15	93.03	118. 84	107.70
	占比	9.27%	9.67%	10. 05%	11. 60%	9.84%
举办者投入	金额	34.03	19. 15	28.09	47.27	37. 98
	占比	4.37%	2.31%	3. 04%	4.62%	3.47%
社会捐赠	金额	3.42	1.82	3.61	3.35	4.29
	占比	0.44%	0.22%	0. 39%	0.33%	0. 39%
其他收入	金额	26.64	20.89	33.75	28. 54	38. 39
	占比	3.42%	2. 52%	3. 65%	2.79%	3.51%
合计金额		779.38	829. 17	925. 49	1024. 21	1094.93

（二）财政支持缺乏对不同分类民办高校的适度性

目前政府的财政资金支持多以绩效性支持模式为主，体现为专项资金支持，未能具体体现对营利性和非营利性民办高校的支持方式和力度的区分。在当前分类管理背景下，非营利性还是营利性民办高校都需要保证其社会公益性，但由于不同分类所带来的收益权和所有权等较大差异，非营利性民办高校更能突出体现出社会公益性，应成为政府财政资金扶持的主要对象。

四、对策和建议

（一）提高对民办高校的财政扶持比例

较多国家对于财政资金对民办高校财政资金的扶持比例稳定在10-20%之间，美国、日本、韩国、中国台湾等民办高等教育的财政资金支持比例相对稳定，财政资金投入约占私立大学日常经费的比例为美国 17.6%，韩国 12%，日本 12%，中国台湾20.15%。对比表3中政府拨款占民办高校办学经费来源的比例维持在10%左右，这一比例明显偏低。

若财政资金支持比例偏高，也会提高民办高校的财政依赖性和自主权，建议将财政资金扶持比例维持在10-15%之间，同时发挥财政资金的导向作用，使民办高校的筹融资模式多元化。

（二）财政资金直接扶持非营利性民办高校

非营利性民办学校的性质，决定了办学结余款项不能用于在出资人或其他相关利益主体中进行分配，而是用于学校持续的投入和发展。在落实法人财产权、将校舍和土地等主要办学资产过户到学校名下的基础上，公共财政资金投入非营利性民办学校的合理性和安全性得到了保障。

当前财政资金支持民办高校的方式大多以专项资金为主，例如资助重点专业建设，并且经费使用范围有一定限制。而今年民办高校的教师队伍建设与基础设施建设问题较为突出，急需提高教师团队教学和科研水平以及加强校园基础建设。因此建议在完善财政资金绩效管理的前提下，直接支持非营利性民办高校的教师团队提升和校园基础建设。

（三）间接支持营利性民办高校

营利性民办学校同样是坚持公益属性、提供教育公共服务的机构。对营利性民办学校的财政扶持应主要体现在土地、税收优惠的政策上面，需要根据各地具体情况探索可行的营利性民办高校税收优惠政策。

同时，可提供部分财政资金采购营利性民办高校提供的培训、课程和各类层次的教育服务，一定程度上辅助公办教育资源。

【参考文献】

[1]王纾然.分类管理背景下民办教育财政扶持政策的转向[J].教育发展研究,2018（7）.

[2]孙素楠.我国民办高等教育财政扶持政策研究[D].吉林外国语大学,2022.

[3]陈溪.分类管理视域下贵州省民办高校政府财政支持研究[D].贵州财经大学,2019.

[4]吕宜之.分类管理视域下非营利性民办高校多元筹资的境遇与对策[J].教育与经济,2020（10）.

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[6]王彦妮.云南省民办高等教育扶持政策研究[D]. 云南财经大学，2021.

[7]尹欣楠.我国地方高校教育经费优化配置研究[D]. 江西财经大学，2022.

基金项目： 广西教育科学规划2021年度民办高等教育研究专项课题 :“分类管理背景下政府财政资金支持民办高等教育发展政策体系研究”（2021ZJY694）

作者简介：胡乐天（1989-），男，桂林学院经济与管理学院，副教授，研究方向：金融理论与政策、国际金融

谭艳斌（1976-），女，桂林学院经济与管理学院，副教授，研究方向：金融投资