碳中和背景下碳金融法律问题研究

曹野

华东政法大学

摘要 为了应对全球气温变化带来的环保问题和国际政治经济问题，我国提出在20160年实现碳中和这一重大战略决策。为了实现这一目标，一方面，政府应当加大对低碳技术的开发与投资等资金和人才方面的支持；另一方面，国家也应当加强对碳金融法律制度的研究及完善。2021年3月30日，生态环境部办公厅发布的关于公开征求《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》，该草案对碳排放权交易作出了明确的指引。然而，仍存在需要完善的遗漏，主要包括监管体制中各部门权责不明确、信息披露规则中主体太单一、法律激励制度缺乏等。

关键词 碳金融 碳中和 法律规制制度完善

一、引言

2021年2月22日，国务院发布《关于加快建立健全绿色发展、低碳发展、循环发展经济体系的指导意见》，2021年3月30日，生态环境部办公厅发布了关于公开征求《碳排放权交易管理暂行条例（修订草案）》意见的通知。“碳中和”前在中国不仅是一个环境概念，也是一个亟待落实的公共政策目标。碳中和是指通过节能减排、增加植被等方式实现相对的"净零排放"，按照所遵循的国际计算标准将碳足迹降为零。这将使碳足迹按照国际标准减少到零。如何建立健全碳金融法律体系，确保实现上述目标，是当前的一个重要课题。相应地，这一当代社会经济发展问题明确了当代法律的基本目标，即优化资源的使用和配置。

二、碳金融发展历史沿革

碳金融是指以减少温室气体排放为目的的各种金融安排和金融交易活动，这意味着，碳排放被当作一种有价格的商品，可以进行现货、期货等交易。根据《京都议定书》，工业化国家率先做出有约束力的减排承诺，并根据其环境政策进行评判。所谓的碳交易机制包括一系列的碳排放识别、报告、核查、分配、交易和履约的系统。一般来说，由政府主管部门确定年度碳排放配额总量，向控排企业发放一定数量的碳排放配额，在一定期限结束后，控排单位根据审核后的实际排放量履行核算义务。如果有剩余的配额，可以在以后的年份使用，或者通过排放权交易转让。如果没有足够的配额来履行义务，可以通过购买碳信用额度或认证的碳减排量来履行义务，如果支付的碳信用额度少于实际的碳排放量，则需要支付罚款。国际金融机构，如世界银行集团和区域性多边开发银行，被公约和其他联合国专门机构授权管理和实施世界上大多数的碳融资项目。他们编制的工作文件作为监管碳金融交易的指南。发达国家出于自身的需要，对碳金融交易进行了深入的研究，在碳金融法律制度方面有很多值得借鉴的地方。具体来说，在第一阶段，北欧国家实施了碳税措施；在第二阶段，《京都议定书》的生效和欧盟建立的EU-ETS机制；在第三阶段，即2011年至今，由于《京都议定书》第一阶段在2012年到期，京都二期和2020年后减排谈判的波动性，以及各国对未来减排定价的不同预期，碳排放市场和碳税交替出现。

三、碳金融法律问题法律探讨

《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》发布之后，我国碳排放权交易市场总算是有了明确的法律指引。然而，我国碳金融法律制度方面的研究相对欧盟和美国还是略有不足。如何构建我国的碳金融法律制度，笔者认为首先要明确碳金融法律制度的基本原则，并再次基础上针对具体制度进行分析其可行性。

（一）我国碳金融市场发展面临的主要问题

1.市场参与者对碳融资的认识不足。虽然近年来中国金融市场主体不断加深对绿色低碳转型的理解，并持续加大对绿色金融的投资力度，但外界对碳金融作为绿色金融的重要领域普遍缺乏认识。首先，大多数金融机构对碳金融缺乏系统和科学的认识，没有制定战略计划和具体政策来支持碳金融。他们不熟悉与碳金融相关的商业规则和商业模式，也没有将相关的碳金融概念融入到产品开发、市场拓展、系统运营和绩效考核等不同的业务领域，碳金融产品和服务的市场化和规模化还需要时间。其次，大多数企业不了解碳金融的概念和含义，没有充分认识到碳金融在提高碳配额价值和改善碳交易市场流动性方面的重要作用，因此一些企业利用碳金融工具支持碳交易进程的积极性不高。

2.碳金融交易的基础资产数量有限。受政治因素影响，目前中国碳金融交易的基础资产即碳许可证和核证减排量的数量非常有限。随着2020年12月生态环境部发布加强排放配额管理的文件，地方碳市场将难以取得主要排放单位发放配额，已经纳入的也将不再派发新的配额。增加配额总量的难度很大。此外，由于各试点地区碳市场体系的不同，各试点地区的配额基本上只能在本地区进行交易，这也使得各地区的配额总量相对有限。同样，由于设计上的缺陷，国家发改委于2017年3月暂停了CCER项目的申报，目前市场上交易的CCER项目均为前期存量项目，数量稀少，交易活跃度低。碳金融基础资产的缺乏影响了全球碳金融交易的规模，也限制了碳金融产品和服务的创新。

3.金融机构的风险管理能力不足。目前，中国的煤炭价格处于历史低位且波动较大，这意味着金融机构作为抵押品的煤炭资产价值往往存在缩水风险，金融机构对煤炭资产的风险管理面临严峻压力。虽然碳金融产品的衍生性质意味着碳金融产品的风险可能随着基础资产的风险而增加，但由于我国煤炭市场主要以现货交易为主，金融机构普遍对碳金融市场的风险重视不够，很少使用套期保值、避险、对冲等风险管理工具来对冲市场风险，限制交易损失。此外，碳金融涉及的领域复杂，产品寿命通常较长，对金融机构的风险控制能力和专业水平要求较高，中小金融机构往往难以满足相关法律要求。

4.碳金融监管体系尚未形成。目前，我国碳金融相关法律法规还不健全，只有少数省市出台了地方碳交易法规，其中包括交易规则和一些碳金融产品的监管要求。在大多数地区，没有对碳交易的监管支持，这使得碳交易具有一定的不透明性和风险性。与国外和国内的碳交易试点地区相比，非试点地区的碳监测工作还相对滞后，监管能力不足，容易导致企业产生过度排放的想法，降低企业购买碳和参与碳金融交易的积极性，直接影响到碳市场的发展。

（二）碳金融法律规制的基本原则

1.绿色发展的原则。目前，面对日益严峻的气候变化形势，发展低碳经济已成为各国能源立法的重要理念支撑，但从我国现行能源立法来看，低碳发展在我国法律中没有明显体现，在《碳交易管理条例（修订草案）》公开征求意见的通知之前，我国能源立法没有将二氧化碳等温室气体规定为法律调整的范围。《民法》第9条规定，"民事主体应当从事促进资源节约和生态环境保护的民事活动"。因此，中国应坚持绿色发展的原则，完善低碳经济的立法，明确和修改现有立法。

2.适度管理的原则。政府支持是发展碳金融的关键。低碳经济的发展涉及面广，需要不断的技术进步和商业创新。在这个过程中，如果不加监管，任由市场自行发展，在风险监管和交易方式上可能导致非理性的投机行为；另一方面，如果仅靠行政命令和其他政策来推动碳金融的发展，由于政府行为的盲目性，可能阻碍技术进步。因此，碳金融法律监管的主要目的是明确政府和市场参与者在碳金融交易中的权利、义务和责任。政府必须首先为碳金融的发展奠定基础，但前提是这些机构的设计不能违反市场机制的原则。

3.公众参与的原则。低碳经济与公众生活密切相关。经济发展需要生态升级，其中发展清洁低碳能源是关键；要加快形成节约资源和保护环境的产业模式；要稳步走生态优先、环保低碳的高质量发展道路。实现碳中和不仅需要市场主体改变生产方式，实现产业现代化，还需要公众在日常选择中采取低碳生活方式。为了使公众能够积极参与到项目中来，中国在建立合法的碳金融体系的过程中，也应将公众参与原则作为基本原则。例如，CCS项目应向所有监管机构、公众、当地社区和媒体开放，并在整个实施过程中接受社会监督。鉴于公众对碳金融的广泛参与，以及许多碳金融交易对受影响地区公众的日常生活有着深刻的影响，对公众利益的保护必须体现在整个立法和实施过程中，并通过公开的公共信息和咨询来实施。

4.国际合作的原则。二氧化碳引起的全球气候变化是跨国界的，没有一个国家可以解决全球温室气体危机。碳交易作为一种跨国的商业行为，需要各国和国际组织共同应对这一挑战。根据国际投资规则，将支持绿色发展的投资者设立为“合格投资者”等规则也是碳金融的组成部分此外，由于粮食安全等非传统安全因素与适应和减缓气候变化有关，并与减贫等密切相关，其全球治理问题形成的国际法律框架，如经合组织发展援助委员会、联合国粮食及农业组织和联合国REDD的决议、宣言和其他国际法律文书，将在其操作规程中对受援国在项目层面提出低碳要求。它们也是制定国家立法时不可忽视的间接信息来源。

（三）我国碳金融法律规制基本思路

《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》对碳交易的监管体系、部门职责分工、交易主体和其他交易形式都有明确规定，但仍存在遗漏和与其他法律不一致的问题。在制定碳经济立法时，明确政府的监管责任和交易主体的权利义务极为重要，这样才能使中国实现到2060年实现碳中和的宏伟决策，减少因权责不明确而相互推诿的现象，有利于提高中国碳经济的效率。这也是一个很好的例子。首先需要明确的是监管制度和部门之间的责任划分。《碳交易条例（修订草案）》第四条规定国务院履行监督管理职能，省级生态环境部门及相关活动应当负责制定技术规范。在垂直监管层面，国务院生态环境主管部门将从全局角度确定和规划碳交易权，而具体问题的管理则委托给地方生态环境主管部门。在横向监管层面，国务院生态环境主管部门将 "会同国务院发展改革、工业信息化、能源等有关部门对全国碳交易进行监督和指导"。在横向上，国务院生态环境部 "会同国务院发展改革、工业信息化、能源等有关部门共同监督、管理和指导碳交易及相关活动"。草案对各部门的职责分工非常明确，但没有明确规定各部门未能履行职责时的问责机制。监管中缺乏问责机制，难免会出现监管不力、寻租等问题，所以要提倡责任监管，确保监管有序、有效。

首先，《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改案）》第四条规定“国务院生态环境主管部门负责制定全国碳排放权交易及相关活动的技术规范，加强对碳排放配额分配、温室气体排放报告与核查的监督管理”，“省级生态环境主管部门负责在本行政区域内组织开展碳排放配额分配和清缴、温室气体排放报告的核查等相关活动，并进行监督管理。”在监管的纵向层面上，国务院生态环境主管部门从宏观角度对碳交易权进行知道和规划，而具体事项的管理则下放到省级生态环境主管部门；在监管的横向层面上，由国务院生态环境主管部门“会同国务院发展改革、工业和信息化、能源等主管部门对全国碳排放权交易及相关活动进行监督管理和指导”。该草案在各部门职责划分上十分明晰，但未规定各部门未能履行职责时的问责机制。监督缺乏问责机制难免出现监管不力甚至时权利寻租等问题，必须要以责任推动监管，以监督切实保障监管有序、有效进行。

其次，《碳排放权交易管理暂行规定（修订稿）》第十九条第一款规定了主要排放单位和地方环境生态主管部门的碳排放信息公开，第二款规定了碳排放登记机构和交易机构的公开义务，但只规定了信息公开的时间、方式和内容。碳排放权交易管理暂行规定（修订稿）》没有规定《碳排放权交易管理暂行规定（修订稿）》第十九条第一款和第二款，也没有规定碳排放登记机构和交易机构的披露义务。关于被要求披露信息者的法律责任，第24条只规定了主要排放者违反的民事责任，但没有规定登记处和交易组织违反披露义务的责任。需要进一步加强体制建设，以解决环境问题，并在现有体制框架内严格执行。在提高企业环境信息透明度、促进环境生态根本改善的过程中，环境审计制度、环境信息披露制度和环境信息监管也应不断发展。碳交易不仅关系到大型排放企业的利益，也关系到公众利益。阳光是最好的消毒剂，碳交易也应该在一个更加公开透明的环境中进行。

最后，金融的发展取决于实体经济的发展，碳金融的发展也必须建立在低碳项目（例如CSS，全称：碳捕集与封存等）的持续进展之上。碳金融仍然面临着技术不确定性、环境风险、资金不足和监管框架不完善等制约和挑战。为了促进低碳技术的发展，除了商业支持外，政府还需要制定技术和成本效益高的碳金融立法，以加快低碳技术的发展，并确保碳金融被组织和公众认可和推广。促进碳融资商品和服务的创新对碳融资的发展至关重要。然而，碳融资计划必须有更多的创新。目前，中国金融市场上的碳融资产品并不多，而那些已经存在的产品也并未具有足够的专业性。在碳交易过程中，金融机构可以努力创造现场和非现场的碳融资产品，提供碳账户创建、碳资产储存和碳信用管理等金融服务，以便给碳融资市场参与者提供各种有用的工具。金融机构除了提供基本的碳金融产品和服务外，还必须提供专门的专业金融商品和服务，以积极主动地服务于碳交易组织的各种独特的金融需求。于此同时，还需要金融机构积极建立第三方服务机构。目前，第三方服务机构的缺失，是碳金融的供需无法适度匹配的重大原因之一，也是目前中国碳金融市场制度结构不完善、市场效率低下的原因之一。因此，应鼓励咨询公司、资产评估公司、会计师事务所、律师事务所等服务公司参与尝试碳金融相关活动。例如，碳金融市场参与者应寻求上述第三方机构进行有关碳金融交易的咨询、资产评估、会计、法律咨询等活动以促进碳金融的发展及法律合规。

参考文献

1. 乔刚：《中国与碳捕获与封存立法研究》，商务印书馆，2019年。
2. 邓敏贞：《碳金融：CDM项目融资法律问题研究》，载《河南社会科学》2016年第5期。
3. 肖峰、梁春瑾：《论全球气候治理语境下我国碳金融制度的完善》，载《海关与经贸研究》2019年第4期。
4. 王文、刘锦涛：《碳中和元年的中国政策与推进状况——全球碳中和背景下的中国发展（上）》，载《宏观经济》2021年第5期。
5. 王文、刘锦涛：《碳中和元年的中国政策与推进状况——全球碳中和背景下的中国发展（下）》，载《宏观经济》2021年第6期。
6. 顾培东：《效益：当代法律吧的一个基本价值目标——兼评西方法律经济学》，载《中国法学》1992年第1期。
7. 王建明：《环境信息披露、行业差异和外部制度压力相关性研究——来自我国沪市上市公司环境信息披露的经验证据》，载《会计研究》2008年第6期。

1