国土空间规划实施监督体系建设思路

黄劲芃

深圳市城市规划设计研究院有限公司

摘要：2019年5月出台的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)明确要求建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制,建立国土空间规划定期评估制度。目前,自然资源部已全面启动国土空间规划编制审批和实施管理工作,不断重视和强化规划实施、监督、管理环节。在此背景下,开展国土空间规划实施监测、评估等技术方法和理论体系的研究显得十分重要。

关键词：国土空间规划；监督体系；建设思路

引言

2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确，国、省级规划部门必须制定规划战略，统筹全局，保证制定的规划方案具备约束性和引导性。同时，自然资源部也发布了《关于全面开展国土空间规划工作的通知》，该文件在经过各个部门编制审批之后便出台了一系列的监管法规政策和技术标准。而在整个国土空间规划体系中，虽然镇级国土处于最末端，但仍是我国不可分割的重要组成部分，所以必须注重国土空间规划的落地性，规划编制需紧密结合当地实际，准确把握当地特色，明确规划编制思路和编制要点，实现各类管控要素的精准落地。

1国土空间规划实施监督体系建设的意义

国土空间规划体系的搭建是时代变迁背景下的重大革新，是我国步入生态文明进程中必不可少的现代进程的重要组成部分，是我国空间管理全面现代化的必然趋势。建立“全国统一、责权清晰、科学高效”的国土空间规划体系，是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键步伐，是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段。在国土空间规划体系改革背景下,空间治理进入以国土空间规划体系为主体的新阶段,规划实施监督作为国土空间规划体系的重要组成部分被予以明确,成为推进国家治理体系现代化的重要举措。如何理解治理体系现代化与国土空间规划实施监督的关系？本文认为,国土空间规划领域的治理体系和治理能力现代化,是指由治理主体、治理客体、治理方法(包括治理体制、机制、技术等)等因素构成的有机整体的现代化,重点探讨“谁来治理、治理什么、如何治理”的问题,这些问题分别对应规划实施监督的主体、客体及监督体系。

2规划实施机制的新特征

相关文件对国土空间规划实施机制的设计表现出以下三方面特征。一是更强调自上而下的规划传导。包括上级国土空间规划对下级国土空间规划的传导、总体规划对详细规划的传导、总体规划对专项规划的指导约束等。同时，除约束性指标和主要控制线等规范性传导内容外，还将国土空间开发保护的质量效率要求和相关政策措施制定等指导性内容纳入上下传导范畴。二是更强调对所有国土空间的用途管制。除原土地利用规划、城乡规划进行重点用途管制的城镇空间、农业空间外，国土空间规划还需对生态空间进行用途管制。《若干意见》对此特别提出，对以国家公园为主体的自然保护地、重要海域和海岛、重要水源地、文物等实行特殊保护制度。三是按空间位置区分建设行为管控方式。即实行许可制与准入制相结合的管控制度，在城镇开发边界内的建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式；在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式。

3国土空间规划实施监督体系建设思路

3.1建立健全技术标准，完善国土空间基础信息平台

镇级国土空间总体规划是制定本镇（街、园区）空间发展政策、开展国土空间资源保护利用修复和实施国土空间规划管理的基础依据。东莞市在规划编制过程中，为更方便传导市级国土空间总体规划战略性、结构性、底线性等内容，加强对镇街（园区）国土空间总体规划的统筹协调，发布了《东莞市片区空间规划大纲编制技术指南》（以下简称片区大纲）《东莞市镇级国土空间总体规划编制技术指南》《东莞市规划基数转换工作指引》《镇级国土空间总体规划基础数据梳理技术指南》等一系列文件，统筹规范“多规合一”改革中的技术标准和数据标准，为国土空间规划“一张图”的基础信息平台建设打下了坚实基础，保证了国土空间规划的一致性。

3.2创新实施监督内容

国土空间规划实施监督内容创新，重点在于以下两个方面。一是适应规划传导规范性与引导性相结合的要求，将规划实施监督的内容从规划实施的刚性要求层面拓展到实施效果层面，即在对空间底线、约束指标、依法行政、合法开发保护等进行监督的基础上，进一步对规划实施造成的资源、环境、生态安全影响，以及空间开发利用效率的变化进行监督。二是适应行为管控许可制与准入制相结合的制度设计，按照规划、行政许可、开发保护行为三者之间的比较关系，对实施监督内容进行系统设计。相较于传统的“规划—许可—行为”的单一传递式管控，国土空间规划引入准入制后，开发保护行为与规划明确的分区准入条件之间可以越过行政许可直接产生联系。因此，除行政许可与规划、开发保护行为与行政许可之间的合法依据关系需要监督外，开发保护行为与规划之间的关系也需要纳入监督内容。

4.3落实边界吻合，统筹对重大专项规划的空间需求

国土空间规划体系下，高水平治理与精细化管理都离不开空间边界的准确与吻合。在规划编制过程中，笔者根据地方文旅部门提供的旅游策划项目，筛选出涉及建设用地需求的项目，并进行规模合理预测和边界划示；然后将划示的项目边界反馈给各乡镇，让乡镇在“生态保护优先，底线安全”的前提下根据地形地貌进行边界校正，后期对乡镇核实过的旅游项目边界进行空间落位。通过县级国土空间规划与乡镇关于重点发展项目建设范围的动态调整机制的建立，有效落实县、乡镇两级规划中发展项目的建设空间边界的吻合，积极发挥了县级国土空间规划统筹对重大专项规划的空间需求。

4.4健全相关法律体系保障

以各类规划相关元素的角度来看，之前的规划涉及到的法律法规除了《城乡规划法》之外，还包括《土地利用总体规划》《森林法》《湿地保护法》等。国家层面已明确不再新编和报批土规、城乡规划和主体功能区规划，而在国土空间规划编制审批完成之前，各级政府仍要以已审批的城规、土地利用总体规划等作为耕地保护、农用地转用、土地征收划拨(或出让)或城乡规划管理等工作的实施依据，而这些行政管理工作的法律依据，仍旧是上述提到的各类传统规划的法律法规。虽然规划行政部门已进行机构改革与职能合并，但传统法规的沿用仍导致规划工作中时常出现事权划分不清晰、衔接协调沟通困难等问题。依法治国是我国一项基本治国方略，依法行政则是其中的重要内容。

4.5促进国土空间规划内容的融合

为了实现我国的国土空间资源内容有效融合，一定要对空间规划类型进行严格划分。首先，需要对国土空间规划内涵进行了解，将各个层⾯的划分标准和划分依据标注，并结合实地情况进行适当的调整，才能实现各层级的国土空间规划工作衔接。例如在试点工作时，将多方⾯的空间规划进行统一化管理，将土地资源规划，城乡建设规划以及环境保护规划等多个规划内容进行融合发展，在主体工程区的发展基础上进行统筹管理，从而使城市定位更加精确，实现了城市的科技化，现代化发展，对工程主体经济进行创新改革。最后，利用先进的资源整合指导理念，对国土空间资源进行网格化管理，对城市内部的企业进行优胜劣汰，实现绿色项目引进，改变了传统工业园的作业方式。

结束语

城乡规划与国土空间规划从来不是单独的两个个体，国土空间对城乡区域的包涵让城乡规划的发展拥有了更高的维度与更多的可能性。从城乡规划到国土空间规划的转变，让我们对规划这门学科也有了更为广阔的认知:如果说之前我们的目光在“人”，那么现在我们将对“自然”赋予更多的关注。本文浅谈对城乡规划到国土空间规划的变化发展展开一些思考，作为新时代的发展利器，国土空间规划体系仍有许多方面值得我们学习与探讨。

参考文献

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