卫生执法中行政处罚择一重实证分析

杨明杰

深圳市龙华区卫生监督所      518109

【摘要】卫生行政执法中，对违法行为的牵连、吸收等形态的界定，并无明文规则，也未形成约定俗成的通说，通常都会针对个案一事一议，执法人员在遇到类似违法行为时常常陷入困惑，本文以笔者经历的案例讨论经过为例，对卫生执法中行政处罚择一重进行简要分析。

关键词：卫生执法 行政处罚 择一重

一、案情介绍

2022年2月16日，深圳市龙华区卫生健康局执法人员前往辖区某场所现场检查发现：该场所出可见两名患者在场；屋内摆放有注射用奥美拉挫钠、葡萄糖酸钠注射液、生脉注射液、碳酸氢钠注射液注射用头孢噻肟钠等注射药品和一次性使用输液器；垃圾桶内可见已使用的一次性使用输液器、沾黄色液体的棉签及注射药品包装、容器。经调查场所使用人曹某、患者申某某和刘某某得知，两名患者均是由深圳某某诊所接诊后带至该场所进行静脉输液治疗，该机构涉嫌存在超出执业登记地址范围开展执业活动及未按规定开展医疗技术临床应用的行为。经执法人员调查核实，深圳某某诊所存在超出执业登记地址范围开展违规输液治疗活动的违法行为。当事人的违法事实涉及到两个行为，超出诊所登记地址开展执业活动和违规开展输液治疗活动，两个行为分别违反了《深圳经济特区医疗条例》[1]第三十五条第一款：“医疗机构应当按照执业登记的范围开展执业活动。”及《深圳经济特区医疗条例》第三十六条：“医疗机构应当按照有关规定开展医疗技术临床应用和手术，并对医师实行手术分级授权。具体办法由市卫生健康主管部门另行制定。”的规定。

二、案情讨论

本案中，围绕超出登记地址开展违规输液诊疗活动这一违法行为是否界定为牵连行为，法律责任是否应该竞合处置，各位执法人员意见并不统一。一方意见认为该违法行为不应认定为牵连行为，超范围执业和违规输液应分别处罚，另一方意见认为该行为应视作牵连行为，应在裁量时择一重进行处罚。认为是牵连行为的依据主要是此案中并未发现该超范围执业场所有其他执业行为，只发现了输液行为，而输液行为前期诊疗活动是在诊所内部开展，只是后期具体治疗是在场所外进行，后期诊疗活动是诊所内看诊的延续，输液行为和超出执业登记地址行为不可分割，并且在深圳经济特区范围外，国内大部分地区超范围执业按照无证行医处理，本案中的超范围执业的目的就是为了规避输液行为被执法检查，一个诊疗行为被切割成两个部分，理应属于牵连行为。认为非牵连行为的另一方的主要依据是不能把输液这个动作看成诊疗行为必备的一环，即没有后续的操作，其在诊所内已经开展了诊断，并书写了处方，已经可以视作完整的未按规定开展医疗活动。至于输液的操作可以是A地，也可以是B地，类似患者拿着处方去药店买药的行为，笔者认为该依据忽略了患者是被诊所经营者带至诊所外场所输液且该场所是由诊所经营者承租这一事实。另外一些观点认为二者并不是孰轻孰重的问题，在诊所内进行诊断开具处方属于合法行为，然后带到诊所外开展输液属于违法，两个行为是并列的，并不存在为了达到其中一个目的，必须要实施另一个行为，前后并无必然联系。而从管理的角度看，如果本案只处罚超范围而不处罚输液，也会纵容医疗机构为了逃避日常输液检查而故意超出登记地址输液，如此一来，执法人员不便发现其违法行为，而即便发现，其承担的后果是和在诊所内输液一样，是在变相鼓励医疗机构诊所外进行违规输液，不利于日常管理。一线执法人员持各种观点进行了激烈讨论。

学术界观点认为行政法上不应该轻易认定为牵连，但司法判例标准非常不统一，在行政处罚中，对于想象竞合，有从一重、从一重重、“从一重处、异罚科附”、针对个案情况决定一罚还是并罚等不同观点。在卫生执法实践中，一般来说，同类处罚中规定较重处罚幅度的法律规范可以包含和吸收规定较轻处罚幅度的法律规范，发生法律责任竞合时，应采用“相同罚种择一重，不同罚种合并”原则处理。在此原则背景下，卫生行政处罚中分析违法行为，认定行为数，不仅在于使行为数认定本身的合理性，更在于遵循“一事不再罚”的原则下，对违法当事人作出过罚相当的行政处罚。[2]

三、处理结论

经过以上分析讨论后，案件经办人员最终采取了对该违法行为中的两个行为分别裁量，且在裁量过程中轻重有别，最后择一重的处理方式。

针对超出诊所登记地址开展执业活动行为：依据《深圳经济特区医疗条例》第六十九条第一款第（一）项：“除紧急救治外，医疗机构违反本条例第三十五条、第三十六条规定，有下列行为之一的，由卫生健康主管部门责令立即停止违法行为，没收违法所得；违法所得无法确定或者违法所得低于二万元的，并处五万元以上十万元以下罚款，造成患者重度残疾或者死亡的，并处十万元以上二十万元以下罚款，吊销其医疗机构执业许可证、相关诊疗科目或者单项诊疗服务许可证；违法所得二万元以上的，并处违法所得三倍以上五倍以下罚款，造成患者重度残疾或者死亡的，并处违法所得五倍以上十倍以下罚款，吊销其医疗机构执业许可证、相关诊疗科目或者单项诊疗服务许可证：（一）超出执业登记的执业地址、服务对象、诊疗科目开展执业活动的；”的规定，参照深卫健卫监〔2021〕4号《市卫生健康委关于印发深圳市卫生健康委员会规范行政处罚自由裁量权规则的通知》文件中《深圳市卫生健康行政处罚自由裁量权基准》序号198的规定，“从轻”裁量情形：“未造成患者伤害，且违法行为发生前2年内未曾因相同违法行为受过行政处罚：1、违法所得无法确定或者违法所得低于二万元。”，对应裁量基准“1、没收违法所得，并处五万元以上七万元以下罚款；”的规定，对当事人予以没收违法所得384元并处罚款69000元的行政处罚。

针对违规输液治疗行为：依据《深圳经济特区医疗条例》第六十九条第一款第（三）项：“除紧急救治外，医疗机构违反本条例第三十五条、第三十六条规定，有下列行为之一的，由卫生健康主管部门责令立即停止违法行为，没收违法所得；违法所得无法确定或者违法所得低于二万元的，并处五万元以上十万元以下罚款，造成患者重度残疾或者死亡的，并处十万元以上二十万元以下罚款，吊销其医疗机构执业许可证、相关诊疗科目或者单项诊疗服务许可证；违法所得二万元以上的，并处违法所得三倍以上五倍以下罚款，造成患者重度残疾或者死亡的，并处违法所得五倍以上十倍以下罚款，吊销其医疗机构执业许可证、相关诊疗科目或者单项诊疗服务许可证：（三）未按照规定开展医疗技术临床应用或者手术的。”的规定，参考深卫健卫监〔2021〕4号《市卫生健康委关于印发深圳市卫生健康委员会规范行政处罚自由裁量权规则的通知》[3]文件中《深圳市卫生健康行政处罚自由裁量权基准》序号200的规定，“从轻”裁量情形：“未造成患者伤害，且违法行为发生前2年内未曾因相同违法行为受过行政处罚：1、违法所得无法确定或者违法所得低于二万元。”，对应裁量基准：“1、没收违法所得，并处五万元以上七万元以下罚款。”的规定，建议对当事人予以没收违法所得384元并处罚款60000元的行政处罚。

经分析讨论，案件经办人员认为该违法行为违反了两个法律规范，依据《中华人民共和国行政处罚法》[4]第二十九条：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”的规定，建议择一重进行处罚，最终对当事人处以没收违法所得384元并处罚款69000元的行政处罚，本案以当事人履行而结案。

参考文献：

[1]深圳市第六届人民代表大会常务委员会第十次会议.深圳经济特区医疗条例第二十四条.2016,8,25.

[2]张红升,郭东亮,曹勇,刘松.卫生行政法律责任竞合的解决[J],中国卫生法制,2021年9月第29卷第5期,42-47.

[3]市卫生健康委关于印发深圳市卫生健康委员会规范行政处罚自由裁量权规则的通知,深卫健卫监〔2021〕4号,2021.8.24.

[4]第八届全国人民代表大会第四次会议,中华人民共和国行政处罚法[S],1996.3.17.

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[1] 深圳市第六届人民代表大会常务委员会第十次会议.深圳经济特区医疗条例第二十四条.2016,8,25.

[2] 张红升,郭东亮,曹勇,刘松.卫生行政法律责任竞合的解决[J],中国卫生法制,2021年9月第29卷第5期,42-47.

[3] 市卫生健康委关于印发深圳市卫生健康委员会规范行政处罚自由裁量权规则的通知,深卫健卫监〔2021〕4号,2021.8.24.

[4] 第八届全国人民代表大会第四次会议,中华人民共和国行政处罚法[S],1996.3.17.