高密度城乡混杂地区国土空间规划中

“留白”机制的思考

李欣怡

东莞市城建规划设计院 广东东莞 523000

摘要：在空间开发逐步以存量为主的背景下，东莞市现状城镇建设呈现高密度、低效率、城乡混杂的特征，亟需通过本轮国土空间规划对空间进行重新的梳理和整理。为更好地对为数不多的增量空间以及现状低效的存量空间进行预控，本文结合东莞的情况，提出规划“留白”的类型，对留白用地进行分类管控，并结合用地用海规划图以及后续的管控机制，最终实现空间的治理。

关键词：高密度，城乡混杂地区，国土空间规划，“留白”机制

自我国市场经济形成以来，空间管控到底是多一点刚性还是多一点弹性，是规划决策始终要面对的现实难题。国土空间规划必须更加卓有成效地有机统一规划的刚性与弹性，这直接影响到规划的有效性（左为, 唐燕, 陈冰晶，2019）。近年来，为了提高规划弹性，国内外也有不少城市展开了规划“留白”的探索，如新加坡2013版概念规划为未来的城市开发扩张储备了约70平方公里的土地，《上海市城市总体规划（2017-2035年）》划定了市区内的战略留白空间200平方公里，2020年北京市印发了《北京市战略留白用地管理办法》并划定约132平方公里战略留白用地等等。基于上述城市的探索，在国土空间规划的用地用海分类中，为进一步提高规划的弹性，正式明确了留白用地这一地类划分，并将留白用地界定为“国土空间规划确定的城镇、村庄、范围内暂未明确规划用途、规划期内不开发或特定条件下开发的用地”。而如何为未来城市发展进行科学预留是目前国土空间规划中面临的重要问题之一，规划实践表明，只有“留得对、管得好”，才能不影响城市的持续有序发展，又能切实为未来发展和建设开发活动留有余地。本文以东莞为试点，探索符合高密度城乡混杂地区社会发展实际的规划留白机制。

一、规划“留白”的概念及内涵

“留白”原指中国艺术作品创作中的一种手法，以“白”为载体营造空灵韵味，常用于山水绘画中，以着墨疏淡渲染出美的意境。经过不断地发展，“留白”延伸到摄影艺术、平面设计、建筑设计等多个方面（陈珍珍，罗明，丁钓元，2016）。

由于发展阶段、土地资源条件等诸多差异，国内外实践对“留白”用地的界定差异较大，分类也不同，如北京战略留白用地分为发展机遇型、更新改造型、功能补充型和城市边缘型四种，上海战略留白用地分为生态留白空间、潜力发展区域和重大事件用地三种类型。但不管类型怎么划分，其核心内涵主要有三个：一是土地预留，体现其战略特征，即在当前时间节点，特定的经济社会发展形势下，对条件不成熟或者导向不明确的留白区域暂不规定用途，而是待未来条件成熟后才对区域用途做出规划（范华，2015）；二是保持现状，应需而定，体现其弹性特征，根据城乡建设发展、生产经营方式和结构调整、民生改善与公共设施建设需求，对现状进行预控，再根据后续的发展需求灵活决定土地用途；三是严加管控，体现其管控特征，战略留白用地虽然是一类暂不明确开发时间和用途的空间，但附加了一套涉及划定、调整、启用等一系列的管控政策（陈川，2020）。

二、东莞城市规划建设的背景

（一）现状开发强度高，可用和可调的空间资源极为有限

根据第三次全国国土调查，东莞市现状建设强度（含已批未建用地）高于50%，已超过2020年土地利用规划期末建设用地规模。从各镇（街、园区）来看，有接近2/3的镇（街、园区）现状开发强度超过50%，未来新增建设用地规模十分有限；同时，东莞市域用地结构不合理情况突出，“二元化”结构明显，工业仓储用地比例偏高，商业服务业设施、公共设施和基础设施用地比例偏低，存在设施缺位现象，亟需通过调整优化结构来实现城市用地的合理化和集约化。

（二）低效建设用地清退缺乏完善机制

东莞市正面临空间资源难以为继的困境，现状建设用地规模已经突破土地利用总体规划2020年控制目标，城市未来发展遭遇瓶颈，破解空间资源约束问题迫在眉睫，但低效建设用地的清退、腾挪、优化仍缺乏有效完善的实施机制。从土规复垦区已开展的复垦情况来看，土规2020年修编划定的复垦区中，未复垦规模达到90%以上，复垦路径不明确、机制不完善，复垦主体缺乏动力等系列问题，仍需在本轮国土空间规划中解决。

（三）土地统筹缺乏有效抓手，收储难度越来越大

土地统筹是落实城市空间规划的重要载体，也是严格节约集约用地不可或缺的重要环节。东莞市土地统筹面临着两大难题，一是权属情况十分复杂，单个图斑涉及的村社权属数量平均5-6个，还涉及土地私下流转，各种权利人交织；二是村民对土地增值的预期远高于现有的土地征收补偿费，进一步影响农民集体土地转国有的积极性；三是受城市更新赔偿标准与赔偿方式的影响，传统以资金为主单一征地补偿方式不能适应新的要求。因此，尽管当前收储政策在不断完善，但是土地统筹由于权属主体的多样及征收价格的推高，在规划缺乏有效抓手的情况下，收储难度越来越大，亟需在本轮国土空间规划中探讨有利于土地统筹的规划编制创新手段。

三、建立以“留白机制”为核心的土地统筹机制，明确空间分区

国土空间规划是解决历史问题、梳理和整理空间的一个重要机会，需要通过本轮国土空间，进一步优化全市的保护和开发空间，一是保障城市重点地区的发展，引导增量规模的精准投放；二是盘活低效的存量用地，逐步提高用地效率；三是要整理生态空间内的零星建设用地，引导不符合生态导向的建设用地逐步退出。最终实现对新增空间的合理利用、对存量空间的盘活以及对生态空间的修复，并为东莞市发掘到可以拓展的战略空间。对应资源配置思路，结合东莞的发展需求，规划留白用地类型具体分为战略预控型、存量改造型和复垦复绿型三种类型。

（一）战略预控型

战略预控型留白是针对未来受市场影响较大，存在不确定因素较多的战略机遇区进行发展空间的预控，为城市未来发展提供空间、为政府进行土地统筹提供支撑和抓手。结合土地资源盘整工作，明确全市新增建设用地规模的需求，重点考虑重大平台、兼顾重大项目建设需要，识别未来发展的增量空间，实现新增建设规模的精准投放。

（二）存量改造型

存量改造型留白是针对当前未明确改造意向的低效用地所提出的，旨在降低权属人的期望。以三调数据为基础，提取工业、宅基地、公服和商住四种用途的地类，分别以“三调”图斑作为评价单元，按土地用途类型分别设定指标体系：工业用地评价指标包括主导产业类型、容积率、建筑密度等；宅基地评价指标包括离散度、容积率和人口密度等；公服用地评价指标包括容积率和建筑密度等；商住用地评价指标包括地价实现水平、容积率和建筑密度等。通过确定以上指标的低效标准判断低效用地和非低效用地。以通过评价指标体系判定的低效用地为基础，结合“三旧”标图建库和城市更新专项规划，对存量低效用地进行修正。

（三）复垦复绿型

复垦复绿型留白是对计划实行复垦复绿用地的现状建设用地进行规划留白，控制开发建设行为，作为增减挂钩的腾挪规模，引导建设用地的退出。衔接生态保护红线、一级水源保护区、自然保护地（核心区）、永久基本农田等重要生态及农田保护管控规则要求以及河道管理线等生态廊道管控要求，对东莞市“三调”建设用地进行摸查，一是识别出生态保护红线、蓝线、生态廊道内的违法建设或临时建设用地，的建设用地；二是从优化空间格局的角度考虑，对影响空间格局的建设用地，散乱、闲置、低效的建设用地，在土地盘查中，摸清复垦的可能性，分类判断。

四、规划实施机制

为更好地落实“留白”机制，提出全过程、分主体的管控思路，为规划留白提供政策支撑。一是建立分级传导机制，战略留白用地规模指标由市级国土空间规划确定，并作为刚性管控指标向下位规划逐级分解下达。战略留白用地分市级（功能区级）、镇级，市级战略留白用地由市级划示，镇级划定；镇级战略留白用地由镇级国土空间规划结合城镇自身需求，立足长远、增补战略留白用地；二是建立过渡时期调控机制，对于无建筑物、构筑物的实地留白用地，应结合实际实施临时绿化并挂牌公示，“以绿看地”，严格管控。对于存在建筑物、构筑物的规划留白用地，应加强管控，合法建设可暂时予以保留，除用于保障民生需求外，不得随意改变用途或进行改扩建；三是制定腾退收储计划，对战略留白用地内建筑物、构筑物及相关抵押贷款情况进行调查摸底、分析评估，制定分类清理方案，纳入国土空间近期规划和年度实施计划，有序组织实施，市级自然资源主管部门制定年度战略留白内用地清理任务，并由市、镇两级相关部门实施，鼓励上下级政府联动开展战略留白用地储备工作；四是建立启动管控机制，战略留白用地启动前应重点评估项目与省、市战略导向、产业需求、公共设施配置、交通市政设施保障等方面的匹配度，对超出规划方向预期的项目进行严格控制，并明确启动流程。

参考文献：

[1]左为, 唐燕, 陈冰晶. 新时期国土空间规划的基础逻辑关系思辨[J]. 规划师, 2019, 35(13):9.

[2]范华 新加坡白地规划土地管理的经验借鉴与启发 [J]. 上海国土资源 ,2015,36(3):31-34+52.

[3] 沈果毅 , 方澜 ,陶英胜 , 等 . 上海市城市总体规划中的弹性适应探讨 [J]. 上海城市规划 ,2017(4):46-51.

[4]施卫良, 杨浚. 刚性管控“打底” 弹性留白“框量”——北京市国土空间分区规划解析[J]. 资源导刊, 2020.

[5]王笑笑, 赵华甫. 留白用地的定位及管控机制研究——基于国土空间规划语境[J]. 中国土地.

[6]张弛, 罗江帆, 曹春霞. 国内外城市规划"留白"的经验借鉴与启示[J]. 重庆山地城乡规划, 2018.

[7]陈川.战略留白用地内涵、划定与管控研究[N].南粤规划.2020