地方政府融资平台转型对策建议

李伟舵

中共湖南省委党校  湖南 长沙  410006

摘要：在我国经济与城市发展进程加快背景下，地方政府融资平台为我国经济建设贡献了巨大力量，它们不仅使得地区经济水平日益提高，还使当地环境创设更加美好，城市道路越来越宽、园林绿化越发精致。在我国经济与城市发展进程加快背景下，地方政府融资平台为我国经济建设贡献了巨大力量，促进了经济发展和民生改善。但恰逢百年未有之大变局，经济下行压力加大，要实现经济的高质量发展，地方政府融资平台转型迫在眉睫。因此，本文分析了地方政府融资平台的内涵与其发展背景，针对其融资平台转型的必要意义与当今地方政府融资平台现存问题创造性的提出了相关对策与建议。以期我国城市与经济发展更快更好。

关键词：地方政府融资平台；转型策略

引言

在我国经济不断发展，国际经济竞争力不断提升态势下，人们对生活环境的要求越来越高，地方政府不断提升城市建设力度[1]。面对日益凸显的财政与经济压力，地方政府在法律规范与地方财政困境下寻找市场化出路，成立各种地方投融资平台公司。此类公司种类众多，所涉业务具有多样化特点，其中包含大众所悉知的城建公司、房地产开发公司、各种资产公司等等。一般公司从融资到投资再到偿债主要利用政府资源、资产、资金及信用等方式向银行贷款参与融资，将所得利润当做偿债资金。因此，地方政府融资现象越来越多，融资平台发展越来越快，与此同时相关风险也在逐渐逼近。在越来越多的地方政府融资平台中，越来越多平台公司操作不够规范，缺乏专业的管理模式，政企职责出现混乱等问题，对地方政府融资平台的可持续发展带来了巨大威胁。在地方政府融资平台发展不断加快的背景下，其数量的泛滥导致了多平台的债务危机。在【2014】43号文件发布背景下，我国地方政府融资平台面临规范，其在清算债务后可有以下三种选择，分别为：平台转型、公司或企业合并以及部分公司或企业的退出[2]。在当今工业化国家发展进程中，我国地方政府融资平台迎来了市场化转型机会，结合实际而言，地方政府融资平台的转型具有一定必要意义，同时也存在一定问题，本文将结合上述内容提出部分可行路径，以此促进我国地方融资平台的转型，提升地方与国家的经济竞争能力。

一、地方政府融资平台的内涵与发展

地方政府融资平台主要由各地政府利用政府的“三资一信用”等，得法人资格的实体公司或企业。自二十世纪九十年代始，我国开始注重经济体制融资形式的变革，由此地方政府融资平台出现在大众面前。在改革开放及城市与农村建设、发展背景下，地方政府为平衡收支，提升当地经济水平，成立起众多融资平台公司，以此实现地方经济的发展与城市的进步。从2011年审计署35好公报开始，我国地方政府加大对债务风险的重视，随着2018年中发[2018]27号、中办发[2018]46号等保密文件的下发，隐性债务的定义、管理、化解安排正式落地，以此降低地方政府融资风险，遏制地方政府负债量，使其巧妙避免了融资的隐性债务，同时防范化解重大风险也被列为重大攻坚战之一[3]。众多相关文件的颁布及中央决策的提出可知，中央政府对地方政府债务风险的规避决心与斗志，也体现了对平台公司革新的重视程度。市场化转型给地方融资平台带来了挑战与机遇，十四届三中全会明确了现代企业制度的基本特征是，“产权清楚、权责明确、政企分开、管理科学”。十八届三中全会和十九届四中全会强调“健全治理体系与治理能力现代化”。诚然，地方政府融资平台市场化转型并不代表相关平台必须进行完全的非公益性项目，而是重点思考其经营与考核的市场化[4]，即怎样管理公司或企业成本、提高经济效益，提升公司或企业价值等等。

二、地方政府融资平台转型的重要意义及现存问题

（一）地方政府融资平台转型的重要意义

1、地方政府融资平台转型是当地经济发展的需要

为使地方经济水平与国家经济水平相匹配，使城市建设更加美好，我国地方政府在城市发展与建设中需投入更多人力、物力，直接导致了地方政府资金压力的提高。尤其在我国税务制度的变革与优化中，越发多的地方政府开始面临资金无法周转的场景，地方城市建设也面临各种瓶颈。在PPP模式的应用背景下，基于其管理模式中本身存在的问题及各个业务的不适用性，导致地方融资平台的转型迫在眉睫，也只有在完成转型工作后，当地经济与社会发展才能再创新高。

2、地方政府融资平台转型是公司自身发展的要求

若平台公司可以明确资金筹集目的，严格管理相关债务范围，则能有效降低债务风险。一般而言，若想有效控制相关债务范围，平台公司则要首先做好相关预算并进行合理规划，在方向与目标明确的情况下，确定资金筹集量。然而，结合实际而言，某些地方政府往往将此工作本末倒置，他们常常先筹集运转资金，然后再制定相关方案，导致资金浪费现象严重[5]。与此同时，地方政府要一直承担整体借贷责任，如利息等，平台公司在取得大量融资的情况下，基于其运营能力的欠佳，其内部发展动力往往存在不足。由于地方政府通过平台获得的融资往往应用于公益性项目需求方面，还款也是利用财政资金。因此，政府融资常常无法形成稳定的资金流，在政府干预降低情况下，大部分融资平台丞待拥有更科学与合理的规划与管理，也可以说，地方政府融资平台转型是公司自身发展的要求。

（二）地方政府融资平台转型的现存问题

1、地方政府融资平台众多，债务压力较大
相关资料显示，截止2013年底，在我国地方政府扶持下的融资平台数量远超一万家。这与2010年相比，数量增加了百分之六十以上。基于我国对目前不同级别的融资平台融资数量统计的不完善性而言，我国融资平台数量丞待进一步考察，但可以确定的是我国有关融资平台调查的机构存在缺失。从债务的规模和结构来看，截止2021年底，我国地方政府债务的显性债务达到30.47万亿，隐性债务中，地方政府融资平台的债务是主体。

2、融资渠道单一化、融资风险较大

结合实际而言，我国地方政府融资平台在筹集资金时具有多种渠道，例如政银合作、政信合作及政融合作等等，从融资渠道的结构看，一方面银行借贷成为了当地政府融资平台获取资金的主要手段，同时融资渠道单一化，多种融资渠道应用比重出现失衡。这一现象产生的原因一方面是银行借贷利息较低，借贷时审核方便，借贷金额较高。在地方政府融资平添台对银行借贷产生浓厚兴趣的同时，银行借贷会一直处于融资状态，风险也就随之而来。银行长期处于这种集中化的风险状态，则很容易受到经济危机的困扰，因此融资渠道丞待优化。另一方面，非常规融资途径激增，导致债务不透明，统计困难。

3、内部融资机制不健全

当今社会发展背景下，我国地方政府融资平台日益壮大，结合其实际发展而言，虽然我国地方政府融资平台日益壮大，但其内部发展机制存在不健全现状。基于地方政府融资平台的内涵，其往往受政府的制约，缺乏独立性，导致其内部融资机制存在不健全现状。另外，基于我国对有关部门问责法规的不健全，部分融资平台常常出现钻法律空子的情况，逃避问责。总而言之，融资平台公司独立性与问责制度的缺乏都显现出了我国地方内部融资机制的不健全现状。

三、推进地方政府融资平台转型的可行路径

地方政府融资平台转型具有重要意义，其中可体现在当地经济发展的需要。在我国城市与农村经济不断进步背景下，提升地方经济水平成为了我国国家发展的重要方针。因此，推进地方政府融资平台的转型不仅要依靠中央层面与地方政府层面的努力，还要依靠各融资企业自身的努力，以此使地方融资平台摆脱自身困境，降低风险，使我国地方与城市经济建设发展更快更好。

（一）从中央及政府角度而言

1、优化中央层面平台转型的谋划

推进地方政府融资平台转型离不开中央的支持与帮助。若想推动地方政府融资平台的转型首先要依靠中央层面对平台转型的谋划，发挥其顶层规划的职能。结合实际而言，地方政府融资平台转型事关财税体制改革、政府投融资制度改革及国有企业改革，牵一发而动全身，中央可首先做好顶层规划工作，推进地方政府融资平台转型业务进程，在相关标准、政策的出台背景下，既要考虑市场化也要考虑可持续性。另外中央具有顶层规划的职能，还要加强对相关平台隐性债务的化解时限性要求，以此优化地方政府融资平台管理制度，实现平台的快速转型。

2、优化地方政府层面的平台转型战略

若想优化地方政府融资平台转型效率，我国各地方政府应首先对融资平台进行深入了解，为平台公司转型战略的设计奠定坚实基础，优化当代企业管理的相关规章制度，其中包含对公司管理结构的设计，对董事会、监事会的组织、规划等，以此优化平台公司运行机制，健全有利于当代企业与公司管理的分配等相关制度。另外，优化地方政府层面的平台转型战略，还可以与外部机构加强合作，使平台公司得到外部机构的专业性指导，系统化的为平台转型提供咨询服务，以使平台转型战略更加符合社会与企业发展需求，推动地方融资平台的持续运转。

（二）从平台公司、企业的自身改革而言

推进地方政府融资平台转型的可行路径不仅要依靠中央及地方政府，更要依靠平台公司自身的改革实践，积极进行国有资产改革迫在眉睫。众所周知，地方政府融资平台是地方国有企业不可或缺的部分，同时地方政府融资平台与地方国有企业为部分与整体的关系，整体离不开部分，部分也离不开整体。因此，地方政府融资平台的改革应与我国国有资产管理的改革相契合，真正做到政、企分离；政、资分离；经营管理与所有权相分离。将资本当作纽带、以管理带动资本发展，在产权基础上、在我国法律约束下，优化现代企业管理与发展方向，提升融资平台运行与转型动力。具体而言，可从四方面进行阐述：

1、提升自身思想觉悟，加快地方融资企业转型

在国际市场、经济竞争如此激烈之际，我国对地方融资及其债务进行了大力管控，这不仅能有效使其规避风险，还有利于实现地方政府融资方向的变革。对此，我国地方政府与各企业应学会审时夺度、积极提升自身思想觉悟、看清形势、紧抓转型机遇，利用中央政府的积极干预深入了解转型的含义，正确掌握转型的方向与质量，加快融资企业的转型。

2、转变融资模式

提升融资平台运行与转型动力，不仅需要地方政府融资企业提升自身思想觉悟，还需要地方政府融资企业建立健全自身的信用体系。若想建立健全自身信用体系，首先各企业应对企业进行自主化经营，在提升运营能力的同时，实现资金流的稳定性，在资金流稳定性特点下，相关融资平台则可以对新型融资模式进行不断探索，加快地方政府融资平台的转型。

3、优化地方融资平台运营水平

优化地方融资平台运营水平是推进地方融资平台转型的基本路径。公司自身的运营水平不仅是公司形象与发展的代表，还是提升公司运营资金的重要保障。而充足的资金与优质的项目资源是优化地方融资平台运营水平的重要根基。这些资金与资源与政府的支持密切相关，其中包含政府给予的部分经营权、项目投资等等。因此在转型背景下的地方政府投资平台还应继续把来自政府的支持转化为地方经济发展的优秀动力。

4、对地方融资平台进行准确定位

对地方融资平台进行准确定位是促进地方融资平台转型的重要方向。若想实现对融资平台的准确定位、正确掌握转型方向还应从以下两方面进行阐述：

其一，向公益型国企转型。地方融资平台向公益型国企转型，可使企业不仅有政府融资还有公益性的项目建设与开发，如平台企业可承接公共设备的建设与维护工作、公用事业建设等等。

其二，向商业型国有企业转型。地方融资平台向商业型国有企业转型不失为促进地方融资平台转型的可行路径。当然向商业型企业转型的企业必须具备较高的运营水平，在企业运营时注重市场化运作手段，开展独立的经营活动。当然这类企业还要与我国产业发展政策相符合，积极响应我国城市发展与企业变革的新要求，利用自身企业优势及特点向商业类国有企业转型，如房地产开发企业、城市服务类企业、金融保障类企业等等。

（三）严格依照地方融资平台转型原则进行转型

若想推动地方融资平台的转型，还要在平台转型时严格依照地方融资平台的转型原则，以此提升平台转型效率、推动平台转型进程。

其一，遵循顶层设计原则。推动地方融资平台转型不是一蹴而就的，这是一个循序渐进的过程，具有系统性特点。其不仅涉及中央与地方关系的重塑，还涉及相关财务管理体系的变革以及保增长与防风险的矛盾解决。因此在地方融资平台转型的同时应注重以全局为重，正确看待各种矛盾。其二，注重转型过程中的创新发展机制。创新是企业与国家、社会进步的重要基础，也是平台转型的核心动力。在政府扶持、帮助下的传统地方融资平台早已不能顺应时代进步的浪潮。因此在社会主义市场经济发展背景下，传统融资平台应积极遵循创新原则，及时优化资产管理与盈利结构，在新颖的投资模式与运营、管理模式的基础上，提升资本运作水平，紧跟时代浪潮，真正做到地方融资平台的创新转型。

结语

在当今时代浪潮中，若想提升经济与生活水平，则要勇于创新，积极转变固有的模式，推进地方融资平台的转型、突破地方融资平台困境，正确看待各种矛盾关系，认清整体与部分之间的关联。在政企关系与职责明确的前提下，遵循社会主义市场经济的基本原则，紧握地方融资平台改革契机，顺着制度与法治规范化的道路，提升自身思想觉悟、转变融资模式、优化地方融资平台运营水平、对地方融资平台进行准确定位，以此提升融资平台的运营效率，降低显性与隐性融资风险，保障融资平台健康与持续发展。

参考文献：

[1]温金峰.地方政府融资平台市场化转型对策[J].经济管理文摘,2021(11):21-22.

[2]牟天琦.地方政府投融资平台转型的困境和对策研究[J].中国物价,2021(03):52-55.

[3]王芳.地方政府融资平台企业转型升级存在的问题及对策研究[J].大众投资指南,2021(04):15-16.

[4]王余进.地方政府融资平台转型中存在的问题及对策[J].财会学习,2020(24):169-170.

[5]朱琳.地方政府融资平台市场化转型对策[J].市场研究,2020(04):29-31.

[6]岳俊杰.地方政府融资平台转型发展存在问题及对策[J].管理观察,2019(36):152-153.

[作者简介]： 李伟舵（1975.04-），男，汉，湖南省邵东人，博士，中共湖南省委党校湖南行政学院教授，硕士生导师，主要研究方向为：贸易与金融。

[基金项目] 本文系湖南省哲学社会科学基金项目“去杠杆”背景下地方政府融资平台转型研究（18YBA424）