关于国土空间规划与用地分类衔接关系的探索

李凌锋

舟山市自然资源和规划局定海分局  316000 

摘 要：国家自然资源机构的成立是深化国土空间规划改革的伟大创举，化解了原有庞杂规划体系之间内容交叉、空间重叠、审批部门众多等痛点和难点问题。文章首先探讨不同规划层级下“三区三线”的划定逻辑及其相应的分类维度；然后探讨不同规划层级下用地分类所承担的用地政策与管控属性以及传导机制；最后构建“层级+多维”的用地分类体系指导用地的开发与管控，以期为国土空间规划用地分类体系的改革和完善提供参考。

关键词：国土空间规划；“三区三线”；用地分类；分类体系

一、 国土空间分类体系存在的问题

1.1 分类体系多标并行，衔接不畅

各部门为满足工作需要，依据不同的分类标准衍生出多元化的分类体系，对同一地表实体在数据采集、名称内涵、空间边界、权属划定等方面均存在严重分歧与不匹配现象，致使各类空间规划在用地分类上出现衔接不顺畅的事实。最具代表性的是，国土部门的土地利用总体规划 （简称土规） 和住建部门的城乡规划 （简称城规）。土规以耕地保护、严控建设用地为指导思想，在用地分类上也更聚焦城市外围非建设用地的地类细分，对建设用地的细化情况较为欠缺；而城规以引导与调控城市空间结构与用地功能布局为主要手段，更加关注城镇内部建设用地的详细划分，因此土规和城规的用地分类体系在衔接上存在较大差异。

1.2 分类维度前瞻不足，体系单一

现行的国土空间分类体系着重强调“建与非建”的管控思想，对生态用地和历史文化遗产用地的划分考虑不够全面，将具有重要生态价值和文化价值的用地定位为未利用地，且在分类细化上较粗略，仅有两级分类，在一定程度上弱化了生态资源和历史资源的重要价值。另外，现有分类体系对新产业、新业态用地的发展趋势考虑不足，在分类体系上对该类新型用地的可扩充性不强，需增加混合用地或复合功能用地的分类指标。例如，在城市写字楼内部可同时存在教育培训、酒店住宿、餐饮娱乐、企业办公等新业态的混合设立；农村地区随着旅游业的发展，新建的民宿、娱乐、餐饮、停车场等服务设施也亟需对用地属性改变的现象进行客观的分类统计。因此，在市场经济更加灵活的情况下，国土空间规划也应考虑新业态发展对用地分类体系的革新，从用地权属、场地活动等方面进行多维可扩充性分类。

1.3 分类形式以功能为主，政策为辅

以功能性为主、政策性为辅的用地分类，是现有规划用地分类的主导形式。具体地，城规和土规的分类形式以土地功能、空间形态和地表覆盖为分类依据，采用等级式的分类结构进行划分。虽然这样的划分方式最简单、直观，但也会出现两类体系的空间分区与用地分类无法衔接以及同一层级的分类体系无法有效对接的现实难题。主体功能区规划和生态功能区规划主要依据政策划分空间，前者的规划意在为区域空间开发方向提供战略性的框架引导，在国家、省级层面将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类区域；后者主要是对区域生态空间的保护进行限定，为区域发展方略的制定提供生态本底的专业技术型支撑。此外，在分区的基础上，分类采用平行的非等级式结构落实不同的空间政策意图。

二、 构建“三区三线”+“五级三类”的国土空间分类体系

2.1 不同规划层级下“三区三线”的管控逻辑

“三区三线”划分的初衷是引导各层级空间规划对“三生空间”的科学、精准界定。因此，本文从宏观、中观、微观3个层面对不同层级的国土空间规划进行研判，划定精确的空间边界（表1）。宏观层面的“三区三线”，应注重国家、省级国土空间规划战略性政策的制定、引导，并在市、县的总体规划、详细规划和专项规划搭建框架，以底线思维对“建与非建”、“保护与不保护”等指标进行宏观调控，同时对跨区域的用地政策、空间结构进行协调；中观层面的“三区三线”，应落实国家、省级规划的任务要求并向下分解，以土地用途管制和主导功能区划定为抓手，衔接总体规划、详细规划和专项规划，同时做到刚性控制和弹性发展；微观层面的“三区三线”，可直接指导市级、县级的控制性和修建性详细规划，乡村以及其他规划，针对重要生态区域、农产品供给区、城镇化建设区以及战略性交通网络等规划分区，依据不同的用地政策对开发性质、开发内容、开发模式、开发形式等进行控制。简而言之，“三区三线”自上而下的管控与传导逻辑体现了国家意志和政策的落实。

表1 不同规划层级下“三区三线”的管控

2.2 不同规划层级下的用地分类维度

分类体系不仅需适用于不同层级的空间规划，还需辨析分类结构和层级能否满足多重控制管理目标的实现。国家级层面的国土空间规划作为一个战略性纲领性指导文件，并不存在对空间单元进行功能定位的需求，可认为该层面不涉及土地利用分类的事宜；省级层面的国土空间规划旨在统筹国家与省级层面制定的开发保护格局和自然资源监管制度的实施，以功能分区的形式对区域性地类的用途进行管控，分类需求应突出功能区内各类空间要素的综合统筹以及功能区政策的上下引导职能；市（县）级层面的国土空间规划应重视对区域关系、城市定位和发展目标的战略性安排，关注“建与非建”、“保护与不保护”的国土开发强度控制，达到“保护突管控、建设留弹性”的分类目标；镇级层面的国土空间规划以及市级、县级城镇开发边外的乡村规划，分类意图应突出对土地使用和开发活动的界定。因此，用地分类作为国土空间规划对空间用途管制的工具，根据不同层级的国土空间规划要求，在规划体系中融入政策性和管制内涵的用地分类是满足不同层级规划职能作用的“一剂良药”。

2.3 构建“层级+多维”的国土空间用地分类

用地分类贯穿国土空间规划的全过程，一方面用地分类需满足不同层级规划编制任务和层级传导作用的需求，另一方面土地特征和市场需求的不断变化也会倒逼用地分类的创新。因此，作为描述客观事实和承载规划目标的用地分类必然是一个“层级+多维”的可扩充性用地分类体系。

（1）分类层级一为国家和省级的国土空间规划体系，其依据是分区管制和政策引导。在资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价的基础上，框定“三区三线”（城镇空间、农业空间、生态空间和镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线），分解传导建设空间规模与开发强度、生态用地规模与保护红线、自然岸线开发与保护、永久基本农田保有量和用水总量等限制性指标；衔接落实国家、省级国土空间规划的政策性分区规划，同时服务于跨行政区域规划的使用，该层级将着重考虑城镇重点开发区 （城市群、都市圈）、农产品主产区、重点生态功能区和其他廊道性规划。因此，用地分类应突出战略性、纲领性和指导性分类，但未必是用途功能的分类，更可能是带有总体意图和目标，又具有非常强可操作性的分类，发挥着国土空间规划的底盘作用。

（2）分类层级二为市、县、镇的国土空间规划体系，其划分可依据规划分区、空间用途 （地表覆盖）和管控等级。一级划分基于“建与非建”的规划分区，统筹陆域、海域两大空间的开发与保护，衔接传导城镇化建设、农产品供给和生态保护区，海域开发区与保护区的管控目标、政策导向与管制规则。二级划分中的非建设用地根据地表覆盖特征，用地分类应厘清山水林草湖田的农业和生态属性；建设用地则根据空间用途特征，对居住、商办、工业等用地进行分类，突出功能引导的用地分类。三级划分中的非建设用地按“用途准入+指标控制”的分类方法，满足居民生产、生活、生态的需求；而建设用地则以功能、政策和控制等级为导向进行分类 （如一二三类居住、一二三类工业等）。该层级是衔接上位规划战略意图，传导下位规划实施的关键环节，属于结构性、约束性、传导性的分类，发挥着国土空间规划的传导作用。

（3）分类层级三为用地分类的核心，也是难点，采用多维复合的分类逻辑。非建设用地可根据保护的管控等级细化用地分类，如增加地形坡度、水域面积、林地权属、经济与非经济林木、绿化草地、自然草地、湖泊管控等；建设用地在功能用途的导向下，突出开发控制的分类思维，如增加地类的空间形态、开发强度、用地权属、场地活动和特殊政策等，构建平行的分类体系结构和可扩充的分类框架，同时可附加文字描述确保分类的刚弹结合。该层级可直接指导用地的开发与控制，是一个法定性、实施性、管理性并存的多维用地分类，发挥着国土空间规划的实施作用。

三、 结 论

国土空间规划是空间资源配置和调控的有力抓手，而用地分类作为实现国土空间规划目标的工具和手段，不仅被赋予了更多的政策内涵，还肩负着经济、社会、生态、文化建设等多重发展目标。因此，制定一个适用于不同层级国土空间规划的用地分类标准，是实现国土空间资源监测与用途管制的关键之举。通过思辨国土空间“五级三类”规划体系和“三区三线”分区管制在不同规划层级的目标和侧重点，构建了“框架+演绎”的分类维度。首先探讨不同规划层级下“三区三线”的划定逻辑及其相应的分类维度；然后探讨不同规划层级下用地分类所承担的用地政策与管控属性以及传导机制；最后构建“层级+多维”的用地分类体系指导用地的开发与管控，为促进国土空间规划改革提供了新的思路。

参考文献

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[4] 刘权毅，詹庆明，刘稳.地理国情数据辅助于国土空间规划底图编制的探讨[J].西部人居环境学刊，2020，35(1):50-56