地方政府债务治理改革与企业人力资本升级

胡宇

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摘要：财政体制是国家治理的基石和社会主义市场经济体制的重要内容。作为地方财政体系的关键组成部分，地方政府债务治理的科学性深刻地影响着政府职能的转变和“有为政府”的构建，实现国家治理能力现代化的要求之一就是要提高地方政府债务治理能力。在我国财政制度建设和地方债治理上具有“里程碑”式意义，其对地方政府举债融资行为进行了严格规范，明确指出地方政府举借债务只能通过发行政府债券的方式，且全部纳入预算管理、接受人大审查监督，从根本上对地方政府的举债行为做出了市场适应性调整。

关键词：地方政府;债务治理;企业人力资本升级

引言

防范化解重大风险是三大攻坚战的首要任务，囊括内容十分丰富，其中，地方政府债务风险是在经济领域防范化解重大风险的重要内容之一。地方政府债务并不是经济体制转型国家的专利，世界上绝大多数实行财政分权制度的国家，都面临着防范和化解地方政府债务风险的压力。总的来说，各国主要的防控手段有四类，分别是市场约束、中央直接控制、规则管理和协商管理。

1地方政府债务治理与企业人力资本升级

在规范、适度的政府债务规模下，地方政府职能得以有效转变、治理能力得以明显提高，从而对微观企业信贷环境及经营预期产生积极影响，进而有力推动企业人力资本升级。具体地，新《预算法》通过转变地方政府举债融资方式减少了政企间资金竞争，缓解了微观企业融资困境，从而有效推动企业人力资本升级。在新《预算法》为指引的“绩效导向型”债务治理体系下，省级政府的发债融资权得以全面放开，市县级政府也可以通过省级政府代理举债，地方政府债务融资模式逐步由原来以银行贷款等间接融资为主转变为以政府债务等直接融资为主，这直接扩大了企业在银行融资市场上的可贷资金规模、缓解了企业“融资难”问题。严格禁止地方政府对融资平台的背书与隐性担保，进一步减少了地方政府对当地信贷市场的间接干预行为，减少政企间资金竞争。进一步地，企业融资约束的缓解使得资本品的相对价格下降，企业更有能力和意愿加大研发创新投入、升级更新固定资产，更倾向于选择高质量、高附加值的发展道路，这又会进一步增加企业的生产设备改造意愿、扩大资本品投入。而资本与高技能劳动又是互补的，随着企业资本品投入的增加，其必然会增加对高层次人才的雇佣需求。另一方面，融资困境的改善也提高了企业支付技能溢价的能力。特别是对于掌握专业知识的高技能人才，他们最为关注的就是工资高低及其与个人努力挂钩程度，融资约束的充分缓解也为企业建立健全市场化薪酬机制提供了资金保障，大大增加了企业对于高层次人才的吸引力，从而有助于推动企业人力资本升级。

2地方政府债务扩张可能会降低企业社会责任履行

具体有以下原因:(1)由于金融市场地域分割的现象并未化解，地方政府与辖区企业存在较为严重的信贷资源争夺问题，商业银行作为信贷资源的主要提供方，银行的信贷投向受到政府的极大干预。地方政府债券的主要持有方来自商业银行，地方政府举债规模上升必然占用商业银行大量资金。此外，地方政府举债后的资金投向主要是资金需求大，建设周期长的基础设施建设，这在某种程度上造成了对银行信贷资金的“绑架”，形成对银行信贷资本的长期占用。地方政府举债行为通过需求竞争机制挤占了辖区企业可贷资金。通过价格竞争机制推高企业融资成本，加剧企业的外部融资约束。(2)税收作为政府缓解财务困境的重要手段，当地区面临较大经济增长和财政压力时，地方政府通过税收缓解债务压力的动机增强。有研究发现，地方政府偿债压力上升时，企业不仅会被摊派更多税费，还会受到税收稽查机关更为严格的税收监管，企业的税收筹划行为被限制。更高的税负、更严格的税收监管将削减企业留存收益和现金流，削弱内源融资能力，进一步抑制企业履行社会责任。(3)在以GDP为核心的官员晋升激励机制背景下，地方政府之间存在相互竞争、相互攀比的举债行为，各地方竞相扩大债务融资规模，引起地方债体量急剧膨胀，导致地方债具有空间溢出效应，地方政府债务风险将突破区域限制，最终冲击整个宏观经济。地方政府债务风险与金融部门风险之间存在紧密且相互传导的“双螺旋”结构，地方政府债务风险提高了系统性金融风险并向实体经济传导，严重影响金融系统稳定，降低地区资源配置效率。

3明确了地方政府债务偿还责任，建立起规范的自发自还制度

提高债务资金使用效率的同时减少了地方政府潜在的行政干预行为，促使企业风险承担水平提高，使其更有意愿增加人力资本投资。２０１５年新《预算法》明确指出地方政府对其发行的债券负有全部偿还责任，举借的债务要有严格的偿还计划和稳定的偿债资金来源，坚决杜绝“新官不理旧账”问题。这一方面限制了地方政府盲目举债行为；另一方面也倒逼地方政府提高债务资金使用的谨慎性和科学性，从而有效减少了债务偿还压力下地方政府对辖区内企业潜在的非市场化干预行为，大大提高了企业对未来经营环境稳定的乐观预期，企业风险承担水平得到显著提升，其会更有动力增加对人力资本等长期资本的投资。此外，新《预算法》还对政府债务资金用途予以严格限定，规定债务资金只用于公益性资本性支出而非经常性支出，这使得政府举债行为一方面传递出当地政府发展辖内社会公共事业的决心；另一方面传递出地区基础设施和营商环境即将改善的积极信号，而辖内企业受到该信号的指引会更加积极地开展相关经营活动进而增加人力资本投资。

4健全财政体制与绩效考核体系

地方政府债务的形成具有历史原因，且在每一个时期表现都不同。随着国家整体经济管理特别是中央和地方政府间财政关系的不断调整，地方政府为上述活动筹资的主要渠道和方式是有所变化的。晋升压力、财政分权与市场化的联合效应均显著为正，说明地方官员在财政条件允许的背景下，面临晋升压力，具有强烈的动机运用当地市场化程度高的优势，动用尽可能多的金融资源服务于地方政府融资。对此，建立健全科学的财政激励与政治激励机制，正确处理好政府与市场的关系是解决地方政府债务的治本之策。否则随着宏观经济形势波动，地方政府的债务终究还是会以其他不同的形式呈现。一是在完善财政激励机制方面，着重优化地方政府的预算约束。对地方政府债务实施分类管理，重点提高对隐性债务的治理能力，坚决贯彻隐性债务不予救助的原则，压实各级地方政府对隐性债务的清偿责任，强化债务风险的主体责任。在做好上述债务“截流”的同时，更要做好财政“开源”。通过健全税收分成体系，在地方政府的“债”“税”和“资本性支出”三者之间建立良好的互动机制。二是在完善政治激励机制方面，着重建立地方官员举借债务的绩效约束。对地方政府的债务融资项目强化事前论证，全过程考核地方举债融资项目的“借、用、还”，提高政府融资项目绩效评价等在地方官员的政绩考评体系和年度责任审计中的权重，延长政绩约束时效，防止地方官员为了实现个人短期的晋升目标留下长期的隐性债务风险。

结束语

为更好地发挥地方政府债务管理体制改革在缓解信贷资源错配、改善企业营商环境中的积极作用，还应进一步提高市场体系标准、激发微观经营主体活力，推动政府治理能力与市场资源分配能力协同升级。

参考文献

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