试论区分所有建筑物人防工程之权利归属

周知艺

中国政法大学

     摘要：近年来随着人口的日益饱和，城市化进程的加速，城市地表土地日益成为稀缺，土地利用的发展趋势转向地下。居民区的不断扩大和完善，住宅小区内权利所属的矛盾冲突不断出现和激化，因其涉及了每一个业主的居民生活需要的问题。

由于人防工程同时属于公法和私法的调整范围，所以关于区分所有建筑物下人防工程的地下停车位的产权及用益物权归属问题，争议颇多。各地出台的规定对该问题的认定不统一，司法案例也存在不同的判定。加之人防工程需“平战结合”的特性，使得其权利边界的定性和认定处于模糊的状态，变得更加复杂。

当下矛盾激化的焦点就在于法律规定的“笼统化”而缺失了具体问题的可操作性，要解决好“是谁的？”“谁能用？”的问题，就先必须要解决其法理基础的论证问题，通过研究区分所有建筑物下的结建式人防工程的所有权及使用权在当下的窘境，比较国内外现行规定的情况，为维护法律关系的稳定性和确定性而探索区分所有建筑物下人防工程之权利归属问题，为相关法律的修订提供完善思路以及当下矛盾冲突问题解决的方案。

关键词：人防工程；区分所有建筑物；使用权；所有权

On the Attribution of The Right
of Civil Air Defense Project under The Ownership

of Ownership Distinguished Buildings

ABSTRACT

In recent years, with the increasing saturation of population and the acceleration of urbanization, the land has become increasingly scarce in cities, and the ongoing trend of land use has shifted to the underground. The expansion and improvement of residential areas have emerged and intensified the conflict over residents’ rights in residential community facilities as it comes down to the living needs of residents.

Because of the civil air defense of ownership distinguished buildings project falls within the scope of both public law and private law, there is much dispute about the property rights and the attribution of the usufructuary rights. The regulations put forward by local governments are inconsistent, and there are different court judgments declared in the legal cases. The required feature of the civil air defense project, utilization during wartime and peacetime, makes it more complicated to identify its scope of rights.

The focus of the current conflict is the generalization of the law, which lacks the operability of specific problems. To answer questions such as "Whom does it belong to?" or "Who can use it?", it is necessary to settle the argument of legal basis first by studying the present dilemma of the ownership and the right of access to the civil air defense of ownership distinguished buildings projects used as underground parking spaces and comparing international and domestic existing regulations. It is for the sake of maintaining the stability and certainty of the legal relationship and bringing forward a sound idea for law amendment and providing a solution to the present contradiction and conflict. 

Key words: civil air defense; condominium ownership; real right; real right for usufruct

1

一、绪论

（一）研究背景及意义

人民防空工程是指单独修建或结合地面建筑修建的可用于保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等的地下防空建筑。人防工程从结构方式而言，分为单独修建的人防工程和结合地面建筑修建的人防工程，从目前的人防工程规划上看，在区分所有建筑物区域之内的人防工程大部分均为结建式人防工程。

    区分所有建筑物下的人防工程也是我国人民防空体系的一部分，根据现阶段“平战结合”的要求，目前非战时往往采用地下车库的方式分割成若干个停车位以供使用。平时作为地下车库，战时用于人员、物资、专业防空队及其装备的掩护部。从人防工程改造成平时使用的地下车位，成了纠纷的集中爆发点。

根据《中国人民共和国人民防空法》第二条：“人民防空为国防的组成部分。国家根据国防需要，动员和阻止群众采取防护措施，防范和减轻空袭危害。”以及第五条：“人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。”的规定确立了“谁投资，谁受益”的权利归属，但并没有明确人防工程，特别是区分所有建筑物的人防工程的权利归属。而又根据《中国人民共和国物权法》第七十四条规定：“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。占用业主共有的道路或者其他场地用于停放汽车的车位，属于业主共有。”

我国的《城市房地产管理法》第三十一条规定了“房随地走，地随房转”的原则各地具体施行的不一致，大多未充分考虑到横向、纵向界址、垂直高度划定的明确规定和公共用地的分摊，这样实际上也就间接否定了业主对基地以外的土地使用权。而在《物业管理条例》中虽明确了业主享有物业共有部位和共有设施的所有权与使用权，却未对共有部分1和共用设施进行明确定义。综上，导致了在区分所有建筑物人防工程的所有权和使用权在法理上出现了一些主、从物关系、空间使用权及建筑物区分所有权理论认识上的差异。

目前我国的现行法相关规定中仍没有完全明晰区分所有建筑物下人防工程的所有权及使用权的权利归属问题，因此对于利用其改建成的车库停车位这类特殊问题更是无法直接作出判定。

近年来随着人口的日益饱和，城市化进程的加速，城市地表土地日益成为稀缺，土地利用的发展趋势转向地下。而住宅小区作为社会最基本的生活单位，也是人防工程普及化道路上最重要的枢纽，其权属问题涉及了诸多主体2的利益，因此矛盾冲突不断出现和激化。

正是由于区分所有建筑物下的人防工程同时属于公法和私法的调整范围，其权属问题系挂着诸多社会主体的利益，同时随着“商用化”、“民用化”趋势的不断加强，如何根本性的解决该问题迫在眉睫。对此，区分所有建筑物下的人防工程改建地下停车位作为小区人防最普遍的“民用化”表现形式，也是本文论述人防工程权属问题的切入点。

目前各地出台的规定对该问题的认定并不统一，司法案例也存在不同的判定。加之人防工程现阶段注重“平战结合”的特性，其权利边界的定性和认定仍处于模糊、探索的状态，从而使权属问题变得更加复杂。对此，学术界众说纷纭，但总体上形成三种最主要的观点派系，分别是国家所有说、开发商所有说以及业主共有说，而法律规定和司法实践中裁判倾向又各有不同，所以仍未达成统一的共识。

为此，笔者认为当下矛盾激化的焦点就在于法律规定的“笼统化”而缺失了具体问题的可操作性，要解决好“是谁的？”“谁能用？”的问题，就先必须要解决其法理基础的论证问题，通过研究人防工程地下停车位权属问题在当下的窘境，比较国内外现行规定的情况，为维护法律关系的稳定性和确定性而探索区分所有建筑物下人防工程之权利归属问题，为相关法律的修订提供完善思路以及当下矛盾冲突问题解决的方案。

（二）国内外研究现状

现有法律对区分所有建筑物下人防工程（若非特别说明，本文以下简称的“人防工程”均指代区分所有建筑物下的人防工程）的所有权归属并没有做出明确规定，而地方性法规及地方政府规章等规范性文件也多是仅规定投资者的使用及收益权。

目前，对于其的归属，学界主要有以下三种学说：国家所有说；开发商所有说；业主所有说。

“国家所有说”的观点主要是认为：人防工程所有权属于国家是根据《人民防空国有资产管理规定》第2条和第12条、《物权法》第52条中有明确规定的；其次归属于国家所有更有利于人民防空工程的防空效能得以有效发挥，再次即使从“谁投资，谁受益”的角度而言，国家给予了开发商相应减让土地出让金、相关税费等优惠条件，可以相当于国家直接用财政资金修建，也应当属于国家所有。

“开发商所有说”的主要观点认为：开发商作为建造区分所有建筑物人防工程的初始资金主体即事实上的投资者，根据“谁投资，谁受益”的原则享有相应权利；其次房屋买卖合同中结建人防工程属于

“附属公共配套设施”，并未进行公共面积分摊，因此应当享有作为工程建造者的所有权。

“业主所有说”的观点主要有以下几种：

    1、人防工程在区分所有建筑物的范围内，以建筑面积为核算基准按比例配件，平时又作为地下车库使用，与业主休戚相关；其次大多人防工程的建造成本已摊入房地产开发成本，即纳入了公摊面积，故业主实际上已在购房款中支付了对价；再次从建筑物区分所有的共有权理论而言，人防工程的性质应当属于业主共有物的标的；

2、根据占有土地使用权确定权属的原则，人防工程属于未纳入公摊面积，（大多数情况）又因空间太小不计入容积率的部分，因其无相应的宗地号而无法拥有单独的权属份额，其应认定为已计入容积率的部分之（即所购房屋）从物，权利应附属有房地产权的建筑物（面积）上。

    对于地下人防车位的使用权归属，学界主要认为：若开发商能证明人防地下车库是由其单独投资，且改造费用并未分摊在住宅小区整体开发成本中，开发商则可取得该地下车库的经营权和部分收益权；反之由于人防工程主体结构的建设费用是由小区总体开发成本分摊的，属于建筑区分所有权的共有权客体，则属于小区全体业主共同投资修建，使用权和收益权均归属于小区全体业主享有。

    关于其所有权归属，上海市则做出了表率，根据 《上海市民防工程建设和使用管理办法》第二十条“民防工程的投资者可以按照房地产管理的有关规定取得民防工程的所有权。民防工程的所有权登记，按照本市房地产登记的有关规定执行。”上海市明确规定投资者可以享有地下人防车位的所有权。

    同样对相关权属作出了地方性规定的还有江苏省，如《江苏省物业管理条例》第六十六条：“物业管理区域内依法配建的人民防空工程平时用作停车位的，应当向全体业主开放，出租的租赁期限不得超过三年，不得将停车位出售、附赠。人民防空工程平时用作停车位收取的汽车停放费、租金，应当依照有关规定，用于该人民防空工程设施的维护管理和停车管理的必要支出，有剩余费用的按照本条例第六十五条第一款规定使用。管理办法和具体收费标准由省价格行政主管部门会同物业管理、民防等行政主管部门制定并公布。”等等，这些对于探索地下人防车位的权属问题具有重要的借鉴意义。

在域外立法方面，美国和我国台湾地区主要认为人防地下车位是作为共有部分由业主共有，法国、德国和日本主要认为人防地下车位可以由开发商所有并可单独出售。各国对于类似人防地下停车位的权属皆有比较细致和充实的法律规定和成熟的思考，分歧也主要集中在地下车位是作为建筑物区分所有的共有物还是专有部分的问题上，对于在我国逐渐形成规范相关立法的准则上有极大的借鉴意义。

   （三）研究方法及手段

    1.研究方法

    （1）文献研究法：搜集整理相关学术及成果研究资料，为研究做准备；

    （2）调查研究法：通过走访调查、访谈、统计分析等，把握现珠海市香洲区各居民社区人防工程地下停车位使用情况及权利所属的现状、总结我国人防工程地下停车位权利归属存在问题和探索解决办法。

    （3）比较分析法：比较国内外、区内外不同地区之间有关人防工程地下停车位权利所属规定的差别，从中找出改进的对策。在课题研究过程中广泛收集实践中有效的做法及理论依据，努力使论证和解决方案更加完善，更有现实意义。

2.研究手段

以传统文献检索手段为主，辅以网络、数据库等手段，开展资料收集、数据整理等工作。

   （四）区分所有建筑物人防工程之相关概念

人民防空工程，亦称人防工事，是指为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护而单独修建的地下防护建筑，以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。

其按构筑形式可以分为地道、坑道、堆积式和掘开式人防工程。自1950年在全国范围开始建立人民防空体制，新中国人民防空至今已经走过68年的历程，以1984年《中华人民共和国人民防空条例》颁布为界，我国的国家人防战略及人防工程利用方式的发展可以大体分为“深挖洞、广积粮、不称霸”和“谁投资、谁使用、谁收益”两个阶段，所以早期人防工程多为地道工程。

但80年代以来人防建设实行了指导思想的战略转变，强调应当在保证战时使用效能的前提下，有利于平时的经济建设、群众的生产生活和工程的开发利用，即“平战结合”的原则。所以在为经济建设和城市建设服务的今天，根据《中华人民共和国人民防空法》（以下简称《人民防空法》）第二十二条，城市新建的民用建筑，都需要按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。所以现在在民用建筑上新建的人防工程多为位置较好、质量较高的掘开式人防工程。

而掘开式工程是采用明挖法施工且大部分结构处于原地表以下的工程，由《人民防空法》第十八条规定可知包括单建式人防工程和附建式人防工程。二者的根本区别在于工程上部地面是否有地面建筑，单建式工程上部一般没有直接相联的建筑物；附建式工程上部有坚固的楼房，亦称“防空地下室”或“结建式人防工程”。

依据《人民防空法》第二十三条的规定，“人民防空工程建设的设计、施工、质量必须符合国家规定的防护标准和质量标准。人民防空工程专用设备的定型、生产必须符合国家规定的标准”。故根据国家标准《民用建筑设计通则》（GB50352-2005）的2.0.1、2.0.2和2.0.3可知，民用建筑是指供人们居住和进行公共活动的建筑的总称，我国对民用建筑物按使用的功能可划分为居住建筑和公共建筑。

而居住建筑是指人们日常居住生活使用的建筑物，主要有住宅、别墅、宿舍、公寓等形式。在居住建筑物中，小区住宅是区分所有建筑物3最常见的一种建筑物类型，也是最能体现区分所有建筑物特点的，更是实践中最能直观体现人防工程所有权归属争议的建筑载体，其《物权法》上与之相对应的权利即为建筑物区分所有权。建筑物区分所有权它是指建筑物上特定部分的所有区分对待的一种权利，同是不动产所有权的一种表现形式。建筑物区分所有权人可依照法律或管理规约的规定，享有对建筑物的独占、共有部分所占有、使用和收益的权利4。

对于人防工程而言，从现实中存在的投资建设主体上分类，又可以分为由国家授权给各地人防部门投资建设的公共人防工程和有社会主体参与投资建设的人防工程，姑且称之为“非公共人防工程”。这种“非公共人防工程”绝大多数出现在由房地产开发公司投资建设小区住宅时，为履行附随义务而结合小区楼房建造的附建式人防工程。因附建在小区住宅这种区分所有性质的建筑物下，故称该类人防工程为“区分所有建筑物下的人防工程”，是目前人防工程归属争议最大的一个类型。

究其原因，是因为人防工程作为区分所有建筑物必不可少的法定配套设施，本身必然承担着国防建设中“防空”的重要职能，使得在住宅建设规划之初，开发主体需要严格按照规定进行配套建设。但是随着土地资源的日益稀少，土地使用的趋势不断纵向发展，即不断加大高空空间以及地下空间的利用。而人防工程的建设必然就会同住宅规划中地下空间的利用及获利产生一定的冲突，住宅投资主体在建设成本的估算中，需要明确人防工程的所有权归属以及相应的使用权。但是由于该类人防工程本身权属定性的不明确，加之牵涉众多社会利益因素，以及法律法规规定的模糊，导致各地规范性文件对权利的界定和司法实践中不得不产生了巨大的分歧和诸多争议。

综上，本文主要论述的人防工程，是除人防部门单独投资建设的公共人防工程外的区分所有建筑物下的附建式人防工程，并在这概念之下讨论其所有权和使用权的归属问题。

   二、我国区分所有建筑物人防工程之所有权归属现状

   （一）立法缺陷导致的权利归属争议

人防工程虽客观上构成了国防体系中的一部分，但并非当然属于国有资产，且又是建立在区分所有建筑物之下的结建式工程。因此，其本身就同时具有被公法和私法调整的特性。但是由于人防工程本身权属规定的模糊性，必然会使得实践中国家、开发商及业主对人防工程的建设和权属问题引发的利益冲突日益加剧。就如上述提到的，人防工程在非战时改造为地下停车位供居民使用收益的问题，便是利益纠纷具象化的体现形式之一。

现实中不同地区的住宅，都会对人防工程权属发生争执，因为并没有相关法律法规对人防工程的权属作出明确的规定，而人防工程民用化、商用化的价值极大，利益背后本身就会携带着诸多纷争，人防工程地下停车位只是表现形式之一，根本点还是在于人防工程本身的权属未进行明确。

于1997年1月1日正式施行的《中华人民共和国人民工程防空法》中第五条，只是简单地提及到“谁投资谁管理、谁管理谁收益”的概念，并没有对所有权进行规定，甚至没有深入层次去解读不同情形下管理权、收益权的主体确定问题。不过这也是人防工程处于“平战结合”第三阶段的体现，因住房体制的改革，商用化性质的不断渗入，必定会导致不同领域中利益归属的明确化。而《人防工程法》正是在这个阶段及背景下，为了调整适应市场环境而做出的“努力”，尝试去解决人防工程本身公、私法同时具备所带来的不确定因素，但是无法将不同群体利益及实践中不同地区进行有效结合和统一，导致从立法层面来说，遗留下了巨大的法律空白，使得全国各地区的地方立法在司法实践中不得不进行填补，而导致的做法不同，学界中也是众说纷纭。

   （二）地方立法对权利归属的不同选择

首先，对全国各地区的规范性文件和主要观点进行陈列和梳理，我国目前的人防部门管理具体以市辖区为单位，省级部门多负责协调工作。主要分为三种倾向和态度：

1.国家所有说

第一种，认定人防工程属于国防资产，所有权归属国家，使用权根据“谁投资，谁使用，谁收益”原则由投资者拥有使用权和收益权，进行改造平时使用需到人防部门办理相关许可。

在笔者进行实地调研的珠海市，人防部门答复则认为人防工程改造的地下车位不可以办理产权证，所有权归属国家，开发商可以根据“谁投资，谁使用，谁收益”原则可以进行使用，但是需到人防部门办理人防工程使用证。也可以出租给业主，但租赁合同期限是20年

。同样持同样观点的还有山西、辽宁沈阳、吉林、浙江杭州等全国大多数省份及各市，都采取了较为保守的做法。

2.投资者所有说

第二种，认定人防工程权利归属需要区分具体类别，区别对待。

由人防部门投资建设的人防工程（如公共人防工程）所有权归属于国家，属于国防资产，由人防部门统一管理，通过相关文件授予投资者根据“平战结合”原则进行使用和收益；而由社会力量投资建设的人防工程（如区分所有权建筑物下的人防工程）的所有权归属按照物权取得原则，投资者因建造的事实行为取得完整的所有权（即包括使用权），但实践中投资者究竟为开发商还是业主需进行个案认定。

省内的不同地级市根据不同的法治化程度推进深度，就存在不同的做法和认定。在广东省首府广州市，根据《广州市房地产开发项目车位和车库租售管理规定》（穗国房字〔2008〕195号）第九条的规定可知，人防车位可以办理相关房地产权证，只是需要注明相关使用注意事项，且在所有权归属具体的实践认定中，开发商是否将建设成本分摊至销售价格中是所有权归开发商还是业主的关键因素。据广州市的人防部门电话答复，其已经停止办理“平时使用证”的业务，等待更高层级的立法文件出台加以规范。持同样观点的还有内蒙古、山东济南等。

在河南郑州，依据《郑州市城市地下空间开发利用管理暂行办法》（郑政〔2010〕33号），规定了结合地表建筑同步开发的地下空间为人防工程的，法定义务以外部分，其产权属投资者所有。

在立法经验较为丰富的经济中心上海，依据《上海市民防工程建设和使用管理办法》第十五条和第二十条的规定及静安区人防部门的电话答复，明确了投资者独立投资建设的人防工程可以取得其所有权，所有权登记按房地产登记有关规定执行。但平时使用改造为车库等需要到人防部门备案，人防部门仅对其有一个安全管理和监督的作用，也不需要进行国有资产产权登记。在上海市人民防空办公室发布的《民防专项投资工程有关费用分摊的实施意见》中关于民防工程的分摊协议订立及变更需报市民防办审核，也是一种监督作用的体现。

同样的还有沿海贸易繁荣的福建，《厦门市商品房人防范围内地下车位销售和办理权属登记的实施意见》、《漳州市商品房人防范围内地下车位销售和办理权属登记的实施意见》可知，商品房人防范围内地下车位可进行所有权的流转，但需注意战时服从统一调配和无偿征用。

   （三）学术界对权利归属的不同观点

目前，学界中对于人防工程权利归属的争论主要分为三派，分别是“国家所有说”认为人防工程均属于国防资产，所有权归属国家，使用权根据“谁投资，谁使用，谁收益”原则由投资者拥有使用权和收益权；“开发商所有说”认为根据“谁投资，谁使用，谁收益”原则，并根据《人民防空法》第五条以及《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则》第九条的规定获得权利；以及“业主共有说”认为业主才是最终的建设成本承担者和区分建筑物下人防工程的切身利益者和使用者，故应归业主共有。下文会详细论述三种观点。

由此可见，人防工程所有权归属问题在现实中做法众多，管理混乱，即是现实中诸多民事纠纷产生的本源。所有权常态自然包括占有权、使用权、收益权及处分权，现实中存在不同主体因人防工程的管理使用、收益等问题产生矛盾，但若基于所有权确定的基础上，便可以有效处理，甚至是从源头对所有权之下的权利（即使用权、收益权等）作出明确的规定。

   三、域外国家和地区的立法观点

放眼全球，域外先进国家和地区的主要分歧是地下车位作为建筑物区分所有的共有部分还是单独成为专有部分的问题5。

建设寓于平战结合之中。民防工程建设通常耗资巨大，维护保养任务繁重。为在保证民防工程总数量的增加的前提下尽量减轻国家财政负担，各国普遍采取了“平战结合”的建设方针，使民防工程最大限度发挥社会和经济效益。除少数专用的军事设施外，大多数国家的民防工程都是平战两用的，战时作为掩蔽部，平时为生产、生活服务。

   （一）开发商取得所有权

1.德国

德国和日本的立法观点主要认为地下车位可由开发商所有并可以单独出售。在德国法上，一般是将停车位在性质上视为专有部分，以在共有部分设专有使用权作为补充6。1981年6月18日，日本最高法院以判决的形式确认地下车位为专有所有权客体，地下车位可以成立独立的所有权7。
历史上的德国经过多次炮火的洗礼，并且在二战后内部分离，东德与西德长期对立，故此对人防工程“平战结合”的特点考虑的较为周全。主要表现在设计与建造过程中，对于人防工程的稳定性、材料的选用以及地下室空气影响程度等方面，都有很严格的建设标准。

2.法国

法国的法律体系中，认定停车位是拥有独立产权的不动产。根据法国的都市计划法，建造者均负有为每一位住户设计一个停车位的责任，但仅仅是负有设计的责任，而非提供。因此在法国，区分所有建筑及其停车场都被视为拥有独立产权的专有部分。

据此，在法国购买区分所有建筑物时，并不当然获得相应停车位的产权，开发商拥有对停车位的所有权，只不过在法国立法层面中，开发商负有优先将停车位出售与业主的义务。当发生业主不购买停车位或者停车位盈余的时候，开发商在不侵害业主优先购买权的条件下，是可以自由处分其产权下的停车位。同时基于每个停车位的单个独立性，此时便不存在业主共有的问题。

3.日本

日本政府在建设防空体系时，认为实现城市地下化是未来战争中减少损失最理想的方法。对此，日本在构建国土开发及城市建设的过程中，将“平战结合”灌入其中，大量构建地下工程，如：地下街道、地下停车场、地下发电站以及地铁等。

日本国内目前将区分所有建筑物的停车位分为两种类型，及屋外与屋内停车位。屋外停车位现已经在日本国内达成共识，视为共有部分，同时可以通过约定将专有使用权赋予给特定区分所有权人以及第三人，但需要经过公示才可；而屋内停车位的争议点在于属于专用部分还是共用部分。日本最高院目前相关判决的态度趋向于认定为专有部分，这也是日本司法实践中的主流观点，而日本学界则支持应视为共用部分。

   （二）业主共同共有

1.美国

    美国国内目前主要的观点是认为地下车库主要作为共用部分由业主共有8。

    美国在设计住宅小区地下车位产权制度的时候，考虑到地下车位存在因利被垄断的可能性，所以一般情形下不允许小区业主以外的人拥有小区内车位的产权。

    美国对于民防工程的建设一向秉承着高度的关注，美国国内民防建设随着国家投资力度的增加不断的完善，目前掩蔽设施是美国民防建设最主要的形式。除了国家主体的投资，美国同时鼓励私人建设民防建设，并且给予建设单位和个人奖励。

    美国小区中的公寓目前有两种，一种是合作公寓，业主没有产权，只有股份，根据所占公寓面积计算占整座建筑的股份比例；另一种则是共有公寓，每个业主拥有独立产权。既可以由私人业主自我管理，也可以委托专业物业管理企业进行管理。

2.台湾地区

    我国台湾地区同样也认为地下车库主要作为共用部分由业主共有9。

    台湾地区对于人防工程停车位的权属其实存在两种不同的观点，第一种认为地下停车场存在通道供外界出入，因此不属于区分所有建筑物的从物，拥有独立产权，但这种观点随后在立法及实践中逐渐被取缔；第二种观点则是认为人防地下停车位应作为公共设施，由业主共同所有。

目前台湾地区将小区停车位分为三种：法定停车位、自行增设停车位以及奖励停车位，台湾的相关立法也对此作出规定，如《公寓大厦管理条例》认定公寓大厦建设者不得将公共部分，其中包括法定空间、法定停车位以及法定防空避难设备让售于特定人或为区分所有权人之外的特定人设定专用使用权或为其他损害区分所有人权益之行为。以及《内政部营建署》规定到：“日后建筑物地下室依法附建的防空避难室兼停车空间，应视为公共设施，不准登记为个人私有，也不准分割零售”。

因此，在这基础之上，台湾其实是将人防工程的购买权单独赋予给业主，限定了开放商对待产权转移的态度，杜绝开发商转让给业主外的第三人。

   四、不同权利归属的利弊分析

回看国内，从总体的性质而言，我国人防体系中的人防工程分为公共人防工程和区分所有建筑物下的人防工程（即非公共人防工程）。对于区分所有建筑物下人防工程的权属问题，如上文所言，国外学者关于区分所有建筑物下人防工程权属问题的观点，包括有业主共有、业主单独所有以及开发商所有，但是这些观点无一例外建立在人防工程权属“独立”的基础上，国外无论是立法还是实践中的做法，都是认定人防工程非国家所有，分不同情形由社会主体所有。

   （一）“国家所有说”解析

“国家所有说”观点主要的论据可以归纳为以下三点：第一，现有法条《人防工程法》第二十五条授权人防工程主管部门对国内人防工程进行管理维护，同时结合《物权法》第五十二条及《人防工程法》第二条可以推导和解读出其属于国有资产的一部分，归国家所有和统一使用；第二，目前人防工程的建设，兼顾鼓励多元化主体投资，因此在一定程度上减免税费，与国家取得人防工程所有权形成对价；第三，人防工程国有化更有利于战时功能的发挥，便于国家统筹规划和协调。

而纵观以上观点，从最具权威的法律法规角度而言，法律实质上并未明确所有权的明确归属。

首先根据“权利法定”原则，目前国家层面相关法律法规并没有明确规定人防工程具体所有权的归属，只是简单规定了人防主管部门针对“国家完全出资建设”的人防工程有管理权，况且人防工程的发展经历三个阶段10，各阶段之间的历史进程和发展背景存在着阶段性的不同，法律固然相比现实而言具有一定的滞后性，但是不能凭借时间跨段之间相差甚远、立法背景迥异的法律内容，强行构建权属解释框架，因为法律的发展总是一个在不断被修改和完善的进程。

纵观全国，部分地区规范性文件存在进一步补充和试图明晰人防工程权属的动作，究其原因也正是因为在区分所有建筑物下人防工程的相关权属尚未被全国人民代表大会立法填补，仍是一个充满争议的空白，但是又苦于实践中争议纠纷频发，相关部门需要采取具体的措施去应对的一个无奈之举。但是从本质上来说，欲想改变或增设原本法律法规中存在的原则与规定，只有法律才可以，《立法法》中规定到关于制定或增设民事基本制度的事项，只能制定法律。如果给地方性法规、规章甚至规范性文件留出干涉所有权的空间，势必使法律的尊严与人民的权利受到损害

；并且《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》中第十八条明确规定到：人民法院审理建筑物区分所有权案件中，涉及有关物权归属争议的，应当以法律、行政法规为依据。因此，区分所有建筑物的人防工程其所有权问题从应然层面上也不该简单地由地方性规范文件进行确定，应当由全国人民代表大会及其常委会制定相关的法律法规进行统筹规定，地方性规范文件应当是在遵循相关立法规定的基础上，进一步完善具有可操作性的规则投入实践。

退一步而言，目前立法层面尚未明确权属的原因之中，有很大一部分的是因为《中华人民共和国人民防空法》以及《城市地下空间开发利用管理规定》当时的立法背景下，刚刚进入人防工程第三阶段，无论是学界观点还是实践做法都无法达成统一。在此背景下，在没有审慎考量各方主体权利协调问题之前，若明确规定可能会引起巨大矛盾，才就此搁置。

其次，税收减免实质上不必然构成区分所有建筑物人防工程所有权的对价。根据《国防法》，国防建设责任主体在于国家，《宪法》规定全体社会成员负有协助国家建设工作的辅助义务，因此，在遵守宪法的前提下，人防工程建设责任主体不可能通过法律规定将其扩大至全体公民及其他主体，否则便违背了法律的公平性，《宪法》不单单保障了国家统一完整性，同时也保障了公民私有财产不受侵犯。若通过立法将社会群体提升至人防工程投资义务主体，那么与之相对应的，应当赋予该投资主体所有权作为对价，否则在承担义务的同时，权利不对等便产生了。

    笔者认为税收优惠只是为了引导和培养公民认识到人防工程的“重要性”，不断提高人民建设保卫自己国土的国防设施的爱国热情和积极性。在权属问题尚未确定的前提下，推进人防工程全国化的高密度分布较为困难，以中国如今人口增长的速度计算，若不对区分所有建筑物下的人防工程和公共人防工程在建设和维护主体上进行区分对待，正如我国公共资源持续匮乏的道理，那么真正为了保护每个公民生命安全的人防工程也无法在具体的地方上落到实处。在政府的积极引导下，公民及其他群体本身获得了建设保护自己的国防设施的主观能动性力量，便不存在逃避或推诿建设人防工程的“理由”，待从立法层面对所有权和使用权进行明确后，当公民知晓人防工程归其所有时，势必会调动人防工程建设的积极性，可能日后不需要鼓励机制，也能有效推动整体建设进程。毕竟鼓励的目的是为了引导，引导成功，就不需要依靠鼓励的方式，也解决了“疑似对价”的情况出现。同时，还可以类比配套设施建设的法定义务，如法律规定住宅小区建设，绿化及其他配套设施面积不得低于一定比例，同时给予一定优惠政策以及行政处罚规定，这就构成了完整的权利义务体系，国家该举措也涉及鼓励和引导，但是前提是明确权属归于业主所有，开发商及业主并不会对此感到排斥，因为权属问题得到根本的解决，而国家制定该条款的根本目的也得到实现。

再次，所有权归属与业主共有不但不影响战时功能的发挥，反而是能确保人防工程在平时得到切实的修缮和维护，使其能够在紧急状态下的战时功能得到良好发挥的“必要前提”。

从人防工程建设和“平战结合”原则的根本出发点而言，就是为了能够确保战时能够在国家的统一规划和调配下使用，防空的设备和设施的防护功能能够发挥效用，平时又能够适应市场经济而进行使用收益即可。根据《物权法》以及《国防法》，国家公民要履行协助义务，在战时紧急状态时，如必要可征用私人财产，在此之上，人防工程权属归于业主所有，并不会影响到战时的调配使用。反之，归国家所有，从中央层层管理至地方，会导致具体的修缮和保养落实不到实处，或者在地方管理细节上出现有关部门责任推诿等现象。不能很好地在建设后进行维护和保养，此时的人防工程反而会大大降低战时的防空避难功能的实现，且会对人民的生命财产造成更大的伤害。

因此，所有权归属它本身就不会影响到战时功能的发挥。若想人防工程功能最大程度的实现，推进全国人防工程的建设才是根本所在，而明确不同情形下，区域性业主全体共有及非区域性业主全体共有制度的建设则是解决推进建设问题的关键。

   （二）“开发商所有说”解析

支持开发商所有说的学者观点主要建立在两方面：一是现有法条《人民防空法》第五条表示支持各社会主体投资建设人民防空工程，并确定人防工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。因此，支持开发商所有说的学者认为开发商作为投资主体，理应享有投资所带来的权益；二是在《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则》中第九条规定到：作为人防工程的地下室不计入公用建筑面积。基于该条，相关学者认为开发商承担了人防工程建设的成本，同时业主不存在分摊的可能性，就不具备享有权益的可能11。

但是笔者认为要讨论开发商所有的问题要注意一下几点：

1.“投资主体”的界定及人防工程所有权与管理使用权的关联问题

    《人民防空法》第五条虽然规定人防工程“投资者”享有对其管理及收益的权利，但是单纯的将只是一开始投入资本建设人防工程的开发商作为法条中“投资者”，过于主观，且没有认真考虑实践中不同情形，后期投资者身份转变的实际情况，很显然是将法条对“投资者”的定义进行了限缩性解释。笔者认为《人民防空法》中，关于对“投资者”定义的重点在于人防工程投入资金的分摊流向，不同阶段“分摊者”存在差异，过于简单确定“投资者”的身份，不仅是对法条错误的解释，也是对资金流动性的否定。

同时，《人民防空法》中关于投资者对人防工程管理使用权的约定过于简洁，在所有权权属主体模糊时，对管理使用权做出规定，这本身就违背《物权法》的基本精神。在这里我们首先需要明确所有权与使用权之间的关联，所有权作为最基本的“源头性”权利，其本身包括对物的占有、使用、收益及处分权利。结合《物权法》权利法定及对物权变动的基本原则，无论是处分使用权，还是使用使用权，都是基于所有权人主体明确的基础上，由权利人自行对其拥有所有权的下属权利进行掌控及分配。

综上，国家投资建设的公共人防工程权属归国家所有理所当然，但是对于区分所有建筑物下附建式人防工程权属问题，按照《立法法》及《物权法》的基本精神及规定，作为普通物权客体，其本身权属的规定需要全国人民代表大会及其常委会制定相关的法律法规进行统筹规定，确定所有权权属之后，对于使用权等其他权益的规定才会符合物权法定的基本原则。

因此，需要从立法层面中明确人防工程所有权权属，在权属问题明确的基础上，自然不会出现使用权主体存疑的问题，一旦确定所有权人后，其人防工程的使用权自然由人防工程实际所有人自行控制，在这基础上，无论是涉及到日常生活中人防工程使用带来的权益纠纷，或是战时人防工程的整体征用，都能在立法规定的基础上进一步作出。

2.实践中业主实际分摊人防工程建设成本的问题也不容忽视

    《商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则》中，第九条规定了“作为人防工程的地下室也不计入公用建筑面积”。因为该项规定，很多学者认为既然人防工程地下室不计入公用建筑面积，那业主也就没有渠道能够获取对人防工程的所有权。但从法条层面本身考虑，其立法出发点在于解决商品房买卖过程中，避免业主的不必要分摊负担，而不是为了确定人防工程相关权属的流向；并且在实践中开发商多将建设资金计入房地产开发成本，导致业主对该项成本直接进行分摊，实质上还是由业主全体完成了“投资”。

同时，各地地方性规范文件对于人防工程分摊的主体及权属规定也存在较大的差异，主要可以归为三类：（1）完全明确所有权及使用权的主体、（2）只明确使用权的主体归属以及对所有权和(3)使用权归属主体都不进行明确规定。从各地不同做法，不难看出正是因为所有权归属存在疑问，“源头”物权出现问题，自然会导致下属权利使用权、管理权及收益权的权属混乱，使得各地立法的不同。

3.开发商所有会致使人防工程“利益化”的现实

若开放商拥有所有权还会导致一个重要的问题，就是人防工程的性质会被利益化。开发商若取得人防工程所有权，那么在利益驱使下，人防工程的使用就会变成开发商盈利的工具，实践中存在很多开发商将人防工程改造的停车位外租给业主之外的群体。此时，原本固定服务于某一区域业主的人防工程将会变得“开放化”，业主外的第三人将会拥有接触使用人防工程的机会。

但是人防工程作为国防建设的一部分，本身不应该作为盈利的工具而流通于市场，若业主外的第三人实际占有使用人防工程，那么当人防工程需要发挥它“防空”的功能时，一部分是原本建设时明确针对的全体业主，一部分是实际占有使用的第三人。此时，若只提供给业主使用避难，则第三人可能会因其无法避难，而主张其取得的使用权，理应可以在此基础上使用；若提供给第三人，又如何保障全体业主原本防空避难的权利？

    实践中还有一个问题，由于开发商享有人防车位的使用收益权，使得一些开发商的关联物业公司作为前期物业服务企业不愿退出小区管理，阻止业主大会的成立，也是导致目前小区民主自治困难重重的重要原因。

区分所有建筑下的人防工程本身就是专为该建筑上的业主群体服务的，因此当业主所有且使用时，能在实质上使得管理维护主体与使用主体相一致，避免不必要的纷争出现，同时开发商若取得权属，当开发商因其他法律关系发生争议并需要承担相应的债务时，人防工程很有可能作为债务人财产而被强制执行，此时业主的权益就无从保障了。但是业主共有人防工程，却是能解决这个问题，这一点在下文也会详细提及。

   （三）笔者观点及“业主共有说”解析

笔者认为“业主共有说”应当是后续区分所有建筑物下人防工程发展阶段的核心观点。

随着改革开放的不断深入，社会的经济水平获得大幅度的提升，飞速增长的GDP拉快了整个中国社会发展的步伐，而经济的发展与社会发展紧密相连，由于利益涉及面的不断扩大，不同利益主体之间就必然会产生冲突，人防工程的权属争议就是利益冲突中较为明显的一支。笔者认为，在未来中国国有资源可能会呈现两方面的发展趋势：一是部分资源进一步国有化，二是涉及到不同利益主体的资源不断的民用化、商用化。

其中，区分所有建筑物下的人防工程就是最典型的“民商化资源”。人民防空工程作为我国国防体系的组成部分，是不可或缺的国防力量，也是国家建设的职责所在，但人防工程本身占用土地资源较大，再综合如今土地利用率的提高，可利用的土地面积越来越少、不同地区不同政策的填补以及人防工程建设成本巨大的原因，使得“民间力量”从我国防空发展历史的“第三阶段”开始逐渐介入，辅助建设人防工程的现象在“第三阶段”后，体现得越来越明显也越来越多。

广袤的国土和稠密的人口使得如今区分所有建筑物下的人防工程的建设离开社会力量的参与显得举步维艰，加上目前立法对于其权属的模糊规定，想要进一步规范区分所有建筑物下人防工程的权利归属、使用管理及推进全国范围内人防工程体系的完善化，必定要解决这个特殊种类人防工程的权利归属的问题。那么归谁所有，不是简单的从其人防工程的性质、作用以及投资主体去界定，人防工程最根本上的“建设支持者”以及最贴近人防工程的“管理使用者”恰恰不是国家，也不是开发商，而是生活在人防工程之上的业主们。

反观国家建设人防工程最基本的出发点是将其作为国防力量的一部分，在“战时”能够有效发挥其作用，才是根本目的。建设人防工程也不该作为开发商赚取利益的工具，这也是背离其根本目的的。

目前，对于国家完全投资建设的人防工程，即公共人防工程，这部分权属问题毫无疑问是归国家所有，因为这一部分的人防工程通常面向的是该区域的全部社会成员，不单服务于某一区分所有建筑或主体，此时，由国家安排各地人防主管部门统一管理使用理所当然。但是对于社会群众作为实际成本承担主体的，如小区住宅下的结建式人防工程，其投资费用的实际承担者、日常管理及使用者都是业主，那么此时人防工程的权属确定就有待商榷，毕竟业主共同共有是目前情形的“利之所向，心之所在”。

   五、如何解决现实中该类人防工程权利归属问题冲突的建议

人防工程权属问题因其涉及到国家主体及社会主体利益之间的冲突，加上人防工程不同阶段下的中心点区别较大，触及点太多，导致本身可以妥善解决的问题变的棘手。但是随着“平战结合”发展阶段的不断深入以及土地进一步利用（地下空间的法律层面的探索和研究的发展）等问题，导致人防工程必定会面临步入商用化、民用化的进程。因此，确定权属，不仅仅是从法律层面上规范化，也是从商业角度上促使相关交易内容合规化。

结合上述内容，从法律法规源头层面没有规定好人防工程的具体权属体制，是导致后续产生诸多问题的根本原因。因此，在处理该问题时，我们可以通过从立法层面上确定，构建规范的业主共有制度，同时实践中加以倡导及统一，从而解决人防工程所带来的诸多争议。对此笔者提出以下建议：

   （一）完善立法体系

区分所有建筑物下人防工程权属的模糊，一部分原因就是在于部分法律规范没有同实践有效结合，单纯从立法目的出发，并不能有效兼顾和解决问题。另一部分的原因即是新旧法律衔接没有及时更新所导致，现行法律不适应当下社会发展的滞后性缺陷。

因此，需要明确权属问题，首先需要废止那些存在争议的法律规范或具体法条，这也是维护法律体系本身的逻辑自洽性、完整性以及权威性的必然举措。废止也是为了在构建权属体系时，能够使得整个框架形成合理的循环，人防工程所有权不应该由地方规范性文件作出确定。

结合上述基础，同时在全国性文件中明确人防工程的权属问题。涉及到权属问题，按照立法精神应当由人民代表大会及其常委会讨论通过，并结合现行的法律体系以及相关部门法等作出相应的法律规范。

同时给予地方适当的操作指引，地方在对人防工程权属出具相关规范性文件时，应当结合本地实际情况，要具有可操作性，使得文件内容能够与法律体系形成呼应，统一全国范围内的标准，从而达到全国同案同判的效果。

   （二）探索建立共有制度明确权属

在讨论人防工程权属共有制度设立之前，我们需要明确一下共有的概念。

共有主要分为按份共有以及共同共有两种。由于区分所有建筑物下的人防工程作为最普遍的居民建筑下附建的法定配套设施，性质与公共区域相同，故以共同共有为基准去设立权利，应是更能体现小区全体业主对人防工程共有的平等性。

而结合现实情况按照有无资质建立完全处于区分所有建筑物地下的人防工程，又可以将目前的小区分为两类。

一类有资质建设人防工程的区分所有建筑可以自行单独建设人防工程，而另一类小区是因为出现了不符合建设条件的地质或历史原因12，或其他原因无法满足人防工程的防护要求，因此不具备建设结建式人防工程的小区，则在开发商获得出让土地的阶段就已经缴费由地方人防主管部门进行易地建设。考虑到兼顾以上不同种类区分所有建筑物人防工程的不同情况，笔者认为解决现阶段人防工程的争议，主要分为区域性共有以及非区域性两种模式并行的方式较为可行。

1.区域性共同共有

区域性共有，是指存在部分小区不建设或者没有建设人防工程的基础要求，这时候在一定区域内，由多个小区分别缴纳建设人防工程的对价，再选定一个小区投入实际建设，并由这几个小区共同共有这一个人防工程的情形。

区域性共有的人防工程由于在一个特定物上存在多个所有权（以小区为单位），若权属以及管理没能够规范确定，必定会带来很多争议。

首先，区域性共同共有下的人防工程会涉及到是否同社会群体共享的问题。因为区域性共有人防工程建设的出发点不仅仅为了满足所在小区的人防需求，所以设计面积可能会超出小区范围，不可避免的同公共面积重叠。同时，很多区域性共有人防工程被设计成开放式建筑，但是人防工程容量是固定的，所以就会面临战时容纳的问题，若接受社会群体享有该人防工程，那么作为区域性共同共有的其他小区业主的权利如何保障？

其次，区域性共有人防工程下，部分小区是同人防工程相分离的，相对应的管理和使用就会存在很大的问题，作为人防工程共有权人，其管理使用权以及延伸出来的其他权利如何保障，也是需要注意的问题之一。

综上，要解决这些问题，确定权属是重点所在，那么对应到区域性共有人防工程中，关键在于人防工程建设的专项资金流向。

（1）资金流向确定对界定区域性人防工程与公共人防工程的意义

这里需要明确的是，社会群体享有的人防工程，应当是人防工程部门建筑的公共人防工程，基于社会群体履行税收义务以及国家人防工程须结合地方实际情况建设公共人防的义务，社会群体才能对该类型的人防工程当然的“战时使用”；而区域性共有人防工程其主体是明确的，即专属于共有的几个小区，但是目前小区建设人防工程所支付相应对价款项的流向并不透明，可能存在该特定款项同建设公共人防工程的款项混淆的情形。所以当区域性共有人防工程的业主主张其权利时，便会产生是否实际分摊该人防工程费用的争议。

因此，笔者在这里建议需要明确“专款专用”原则，对于区域性共有人防工程建设中其他小区依法须缴纳的对价，应当保证其使用目的的明确性以及透明性。当明确资金流向后，对于区域性共有人防工程的所属就可以在源头上确定。此时，若在战时接纳社会群体进入该区域性共有人防工程时，从根本上就不符合等价原则。因为该人防工程从建设目的、建设资金以及针对主体上已经明确为区域业主所有，社会群体并没有对该人防工程从任何角度上涉及到费用分摊的问题。

（2）区域性共有下各小区业主的权利

区域性共有人防工程因其在某一小区内安排实际建设的特点，无形中会排除其他小区业主对人防工程的有效使用及管理。但是，从根本上来说共同分摊建设人防工程的所有小区应当享有对应管理使用权及延伸出来的收益等权利。因此，具体拥有人防工程的小区业主本身是不具有任何优先权的，从理论上应当是该区域内所有业主平等的使用管理该人防工程，。

而资金流向的明确首先可以从法律层面上将区域内业主共有的事实固定下来，所以当发生争议时，就不会存在权属之争。其次，对于管理及使用的混乱，各小区业主可以将实际占用的小区作为人防工程的管理人，由其统一管理、维护人防工程；对于使用权问题，笔者建议使用权归所有业主共同处理较为合适，因为人防工程民用化、商用化并不能满足所有业主的需求，当需求满足程度不平衡时，就会产生争议。对此，小区业主们可以统一明确人防工程的使用问题，如分段使用、对外租赁等。小区业主们只需要共同明确人防工程盈余受益分摊准则即可。

2.非区域性共同共有

非区域性共同共有，即指单个小区单独所有一个独立的人防工程，该人防工程专属于目标小区。不同于区域性共同共有的情形，此种情况下，更方便对人防工程权属的划分。

非区域性共同共有其实在本质上已经对权利人主体进行了一定程度上的固定，即本小区的业主。但是所有权产生后，当某一位业主对该小区人防工程停车位或其他表现形式的权属产生瑕疵时，如租赁、抵押、担保以及买卖等关系。如何处理，必定会涉及到该业主与全体业主之间，甚至是与第三人之间权利的交涉问题。因此，我们需要解决并完善人防工程在发生上述权利瑕疵问题时的处理措施。

首先，需要明确一个最基本的准则——对人防工程共同共有，需要建立在共有人同时是该小区业主的基础上，即拥有目标小区内住房的房屋所有权。人防工程不单独转让，而是附随房屋所有权一同进行转让交易，作为拟制的“从物”，其权利依存在房屋所有权之下。

非区域性共同共有的人防工程之所以容易区分，是因为其本身就是建立并被所有于特定小区及特定业主之间。若将人防工程的权属单独划分成一个个体，一旦出现目标小区业主之外的人，试图加入人防工程共有体系时，就会影响到其他业主的权利，甚至是整个小区共有体系的平衡。因此，将人防工程的权属附随于房屋所有权之下，可以有效解决这个问题。小区业主之外的人试图加入共有体系时，在这个条件下，其成为小区业主时，自然获得共有的权利，此时也并不会将人防工程的共有体系破坏，依旧是由该小区业主整体共同共有。

在遵守以上准则时，我们即可解决以下问题：

（1）继承及买卖

当某房屋所有权发生继承时，继承人继承该房产时，当然获得该小区人防工程的共有权。同样的情形，房屋买卖关系下，所有权的流转也是按照这个模式进行，买受人在按照合法途径及手续取得该房屋所有权时，自然获得对人防工程的所有权。

（2）租赁

所有权人可以单独或者组合租赁房屋及人防工程，其租赁关系可以同现在房屋租赁关系进行类推比较。如：租赁关系中双方可以就该人防工程停车位签署租赁合同，若后续房屋转让时，新的权利人需要遵守“买卖不破租赁”的原则。

同时，我们还需要明确的是，当房屋承租人与人防工程承租人非同一主体时，房屋所有权人需要转让该房屋时，哪一位承租人拥有优先购买权？此时，基于人防工程作为独立从物附随于房屋所有权之下，房屋承租人理应拥有优先购买权，而对于人防工程的承租人，不能简单因其是从物的租赁关系权利主体，就赋予其等同于房屋承租人的权利。对此，出租人只需要对人防工程承租人尽到合理的告知义务即可，在发生或即将发生房屋所有权转移的事实前，告知承租人。承租人在租赁关系终止后，自行交还人防工程的使用权，或者同新业主达成共识，继续租赁该人防工程停车位。

（3）抵押、担保及执行

实践中，诸多学者提及到执行的问题，当被执行人名下小区住房所有权涉及到某一用益物权或强制执行问题时，若强制执行该房产，对人防停车位的处理是否会影响其他权利人，是学者争议不断的焦点。但是，在上述准则之下，即可有效的解决。首先，人防工程权属附随于房屋所有权，在明确该基础时，执行该房产，就不会影响到其他权利人。执行过程中，权利发生冲突时，将人防工程与房屋视为一个整体，按照相关规定进行处理即可，如：被执行后，原承租人在有效租赁期限内可继续租赁，对此，我们只需要在确定涉案房产价值时，合计加入人防工程的价值即可。（根据《物权法》第一百九十条以及《关于审理城镇放我租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二十条的规定，租赁在先抵押在后，物权产生变动并不影响租赁权的行使；抵押在先租赁在后的，优先保护抵押权人的权利。在此基础上，人防停车位原承租人行使租赁权也应当依据该条款的规定视不同情况具体适用）。

   六、结语

人防工程权属的完善，不仅仅是推进人防工程全国化的助力，也是对原本相关立法体系模糊区域的重整。住宅小区作为社会群体建设人防工程最普遍的载体，其本身由于建设主体和使用主体的不同，加上国家作为公权力主体，对人防工程管理过程的插入，使得该类型人防工程权属争议尤其突出。

人防工程“民用化”、“商用化”的趋势在所难免，但对于国防建设来说，并不是需要烦恼的走向，反而是一个“契机”。人防工程“民用化”、“商用化”不仅仅能够解决过多空间资源闲置的问题，同时也是“平战结合”阶段必然导致结果的体现。而如何让其“良性”发展，关键问题还是在于权属的确定。对于国家主体，人防工程最主要的目的还是在于战时防空功能的有效实现，权属问题不应该是战时防空功能有效实现的阻却事由，而应该是推进实现的有效助力。因此，我们可以将人防工程的权属剥离出来，赋予社会主体拥有相关权利的可能性，会极大的增强投资者建设人防工程的主动性，减少国家主体与社会主体之间的矛盾。那么在否定国家所有的可能后，接下来的问题就是权属具体归谁所有。

综上所述，人防工程作为小区建设过程中的附随建设的设施，日常的使用管理与业主们密不可分。在排除国家权力介入的基础上，现实中当人防工程相关权属问题发生时，多是开发商与业主之间的“斗争”。但值得注意的是，人防工程的用途多样化，并不是指其本身的性质发生变化，若将权属赋予开发商的话，人防工程从本质上就会沦为“商品”，如同商品房一般，自身会伴随着可流转性、利益化等特点，从而忽略人防工程原本建设的服务对象是特定的事实。因此，人防工程开发商虽作为最初建设的投资者，但实质上，最终还是由业主承担了相应的费用，不仅如此，作为人防工程最直接的使用管理者，业主共有人防工程之后，不仅从根本上保护了人防工程建设针对特定主体的问题，同时人防工程特定保护对象作为现实的管理者，更利于对人防工程的修缮维护以及战时功能的有效体现。

区分所有建筑物下小区人防工程的权利归入业主手中，是整个国家民间人防工程建设普遍化推进的助燃器，也是对化解原本权属问题纠纷的重要突破口。

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[21]刘阅春.论小区停车位及车库的归属[J].当代法学，2007.

注释：

1、高富平.物权权属与物业管理[M].北京：中国法制出版社，2002:80.

2、杜万华.杜万华大法官民商事审判实务演讲录[M].北京：人民法院出版社，2016.10:314.

3、陈华彬.现代建筑物区分所有权制度研究[M].北京：法律出版社，1995.

4、白非.物权法学[M].厦门：厦门大学出版社，2012.8:119-129.

5、 高富平,黄武双.物业权属与物业管理[M].北京：中国法制出版社，2002.

6、全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会民法室.物权法立法背景与观点全集[M].北京：法制出版社，2007:414.

7、 陈华彬.现代建筑物区分所有权研究[M].北京：法律出版社，2007.

8、周树基.美国物业产权制度及物业管理[M].北京：北京大学出版社，2005:118.

9、 黄吉祥.建筑物区分所有权理论之研究—兼论地下停车位[D].台湾辅仁大学法律学研究所，2009:117.

10、刘阅春.人防车位应排除约定归属之适用[J].法律适用，2013:2.

11、 刘阅春.人防车位应排除约定归属之适用[J].法律适用，2013:2.

12、(1) 《南宁市人民防空管理办法》第二十五条 第二款

“有下列情形之一的，建设单位可以提出易地建设防空地下室的申请：

（一）采用桩基且桩基承台顶面埋置深度小于三米或者低于规定的地下室空间净高的；

（二）按规定指标应建防空地下室面积只占地面建筑首层的局部，结构和基础处理困难的；

（三）建在流沙、暗河、基岩埋深很浅地段的项目，因地质条件不适于修建的；

（四）因建设地段房屋或者地下管道密集，防空地下室不能施工或者难以采取措施保证施工安全的；

（五）应建防空地下室面积少于一百五十平方米的。”

(2)《北京市民防局关于进一步明确北京市防空地下室易地建设条件的通知》

（一）建设项目地下建筑呈点状独立分布，一点或多点整合不能构成建筑面积大于等于1000平方米以上防空地下室的；

（二）建设项目遇有需保留或已建成的地下建筑物、构筑物，结构和基础处理困难的；

（三）建设项目位于流砂、暗河、基岩、垃圾回填等地段且基础底板底面埋置深度小于3米，地质条件不适于修建的；

（四）因建设地段房屋或地下管道设施密集，防空地下室不能施工或者难以采取措施保证施工安全的。

（五）地下室位于生产、储存易燃易爆物品厂房、库房的距离小于50米，距有害液体、重毒气体的储罐小于100米，难以采取措施保证安全的；

（六）建设项目的基础工程，因地形影响不能全部建于地下，地形条件不适于修建的。”