推进应急能力现代化的理论与路径

张殿龙

河南理工大学， 河南 焦作 454000

摘要：推进应急能力现代化，首先要对应急能力的基本概念具备较为准确和合理的认知，只有在思想认知上做到正确的把握和理解，才能在具体的行动实践中方向明确，行之见效。其次，推进应急能力的现代化并不是“空洞”的口号，而是拥有具体的表现形态和重要标志，应急队伍、制度、响应处置和手段方法的现代化都是应急能力现代化的重要标志，看得见、摸得到，并且永无止境、永不停歇地向前发展。最后，实现应急能力的现代化要立足当前，着眼长远，从体制机制改革、法治体系以及科技支撑等多处发力，在逐渐优化和完善中一步一步地向现代化的目标靠近，稳扎稳打，循序渐进。任何事业的发展都是一个螺旋上升的过程，在挑战中寻找机遇，在机遇中不断成长，应急能力的现代化进程亦是如此。

关键词：应急能力；现代化；路径

引言

随着应急能力现代化水平的不断提升，我国将逐步形成创新驱动防灾减灾的工作机制，必将增强我国对各类灾害监测预警和风险防范、处置、管控的能力，最终为全面建设社会主义现代化国家提供有力的安全保障。应急能力现代化既是一个永无止境的发展过程，具有动态性、相对性；又是一定阶段、一定时期内应急发展现状最先进特性的体现，具有静态性。与我国现阶段的发展阶段性相联系，与高质量发展要求和格局相匹配，与我国有序平稳实现高质量发展需要相适应的应急能力现代化，也是一个永不停歇的发展过程。进入新发展阶段，我国踏上全面建设社会主义现代化国家的新征程，随着经济社会发展的不断向前推进，经济和社会发展质量的不断升高，应急能力现代化水平也将不断提高。这些目标都会以具体化的行为和实践得以反映出来，并成为应急能力现代化的具体标志。

1加强应急能力建设的必要性

应急管理工作协调性高、系统性强，基层又是事故的主要承灾体，事故种类复杂，事故隐患多发。基层应急管理工作涉及面广，加强应急管理体系和能力建设既是一项紧迫任务，又是一项长期任务。应急管理体系建设是国家整体应急体系建设的重点，应急管理体制，既要达到能够有效接收信息，迅速反应并完成上级的安排和指令，又要能够迅速及时地把信息传达给下一级，保证政令畅通。畅通有效的基层应急管理体制离不开一体化的应急指挥信息平台、强大的应急救援力量、健全的应急响应机制、充实的抢险物资及公众的广泛参与，推进应急能力现代化的路径。

2应急能力现代化的理论分析

现代化既是人类从现实社会向理想社会迈进的历史过程，也是人类文明发展在一定阶段上的先进体现。因此，现代化既是一个动态的发展过程，也是一定阶段上发展状态的反应，是时间和空间的统一体。由此也可以说现代化具有相对性，没有尽头。同时，现代化在外延上包括了人的现代化、制度的现代化、管理的现代化、手段方法的现代化、技术现代化、能力现代化等，而且，表现为现代化外延的人、制度、管理、手段和方法、技术、能力之间，又是相互作用、相互影响和相互联系的，构成为具有系统性的现代化的整体。根据现代化内涵、外延的属性和特征可以分析出，应急能力现代化既是一个无止境的动态发展过程，也反应了应急能力在现阶段的发展状态；既是应急能力建设的理想目标，也是反应应急能力的人、应急制度、应急处置救援、应急手段和方法、应急技术等方面在现阶段发展最先进的现实状况。而表现为应急能力现代化外延的人、应急制度、应急处置、应急手段和方法、应急技术之间是相互作用、相互影响、相互联系的关系，这正是马克思主义生产力与生产关系相互关系基本原理的充分体现。因此，在现阶段，应急能力现代化的标志，一是人的现代化，具体表现为用以指导人开展应急管理的观念和意识的现代化、应急队伍的现代化；二是应急制度的现代化，主要表现为应急管理体系的现代化、应急法治的现代化、应急体制机制的现代化；三是应急处置的现代化，主要表现为应急决策、组织、指挥、协调、监督的现代化；四是应急手段和方法的现代化，主要表现为应急装备、应急保障、应急技术的现代化。总而言之，应急能力现代化是全面实现依法应急、科学应急、智慧应急，以及全面形成了共建共治共享应急新格局的充分体现。

3应急工作中存在的问题

3.1应急管理机制不健全

针对应急工作，以前我国大多数地区并未构建完善的应急管理机制，导致很多地区应急能力不足，尤其是一些基层地区应急能力较低。在基层这种不健全的应急管理机制下，不仅会降低区域的应急能力，还会在处理一些跨区域的突发事件上，预警机制和沟通协作机制运行效率较低，无法在第一时间发现不良事件的迹象，待事件影响发展至一定范围之后才会被发现，而且处理过程中区域之间缺乏信息互动性，影响其应急工作效率。

3.2应急工作设备落后

近年来，我国各个地区的部门虽然对应急工作给予了大力扶持，加强了硬件设施上的配制，应急工作水平得到了一定的提高，但其距离实际情况所需要的应急能力还具有一定的差距，无法满足应急工作的需要，应急工作人员无法在短时间内了解事件发展情况并实施有效的应急措施。另一方面，应急工作的工作人员也比较缺乏，由于在岗人员较少，一旦遇到突发事件，相关仪器设备的缺乏加上工作人员的缺乏，会大大降低应急工作效率。

3.3缺乏应急演练

现阶段，很多地区部门均已认识到应急工作的重要性，纷纷成立了应急工作部门，建立了应急工作体系，一些应急部门根据政府颁布的相关文件要求，明确了应急工作程序，以规范工作流程。然而，在具体工作，由于多方面因素，导致其对应急工作的控制不够全面，均不够了解，这会影响应急工作的时效性。

3.4专业应急救援力量的调度和应急响应机制不足

应急力量指为应对洪涝、干旱、地震、安全生产事故、森林草原火灾等灾害事故建立的专兼职队伍。目前，消防等专业应急救援队伍仅百余人，此外还有不足千人的业余救援队伍，其中很大一部分是以外聘或者政府购买服务的方式组建的。这部分队伍在人员专业素养、专业救援水平和及时响应能力方面存在着较大不足。一是人员的流动性较大、专业救援技能培训不足、平时组织训练不足等，遇到突发事件无法紧急组织实施有效救援，甚至要防备救援过程中出现所谓的次生灾害。二是响应机制的针对性有待增强。重大突发事件应急预案及专项应急预案的操作性和针对性有待增强，部分镇街仍然存在着重应急、轻预防的倾向。预警级别的判断和响应能力不足，很容易在应急处置过程中错失应急处置的最佳时机。三是基层应急值班值守制度有待改进。由于部分镇、街、村值班人员偏少，农忙时节非专业人员也被安排值班值守，导致作风疲沓，有些紧急调度的数据很难第一时间上报，响应能力滞后，应对灾害不力。

4推进应急能力现代化的路径

4.1制定切实可行的应急监测预案

应急监测预案是相关部门面对突发性事件时的指导内容，对应急工作的实施和顺利开展具有规范和保障作用，能够有效促进应急工作任务的顺利实施。因此，基层部门需要针对当地情况，了解该区域存在的突发性事件风险，预先制定相应的应急监测方案，该方案内容包含有环保部门的组织结构、不同组织人员的职责分工、技术支持系统、演练与培训系统、响应和终止程序、后勤与保障系统等方面，全面保证应急监测预案的可行性。在应急工作中，应急监测预案完善与否直接关系到工作落实情况，因此，基层在制定预案时不仅要考虑到客观情况，还要考虑到实施对象和实施条件。

4.2提高应急工作设备和技术

应急监测技术和设备是工作开展的基础支持，有关部门虽然获得的经济投入有限，但可以在提高应急工作设备与技术方面，根据该地区实际存在的危险源，有针对性地提髙设备与技术，购置一批能够运用到当地应急工作中的分析仪器，例如应急监测仪器、个人防护设备、应急交通工具以及通信工具等，利用这些现代化仪器设备，能够在突发性事件发生之初做到快速检测、鉴别污染物，及早提出定量定性检测结果，提高监测分析效率和现场分析水平。在选择应急检测仪器时，要保证其对样品的处理要求，使用方便，便于携带，可以直接读数，注重仪器设备的实用价值。

4.3加强应急监测和应急演练

首先，有关部门要加强对该地区风险的控制，应建立相应的风险源动态档案，明确辖区内不同区域的风险源类型、数量、分布特征等，明确重点企业，将其登记备案，利用计算机技术构建风险源动态监测平台和应急监测系统数据库，定期对档案和数据库内容进行核对检查，如发现新的风险源，要及时补充，以保证档案和数据库内容的完善，从而全面控制基层地区的风险和隐患，有利于更好面对应急工作任务，提高工作效率。其次，完善的应急监测预案虽然能够规范工作流程，但在具体应用中，如果缺乏实践经验，终归是停留在纸上谈兵的阶段，因此，需要对应急工作人员进行应急演练，才能充分发挥应急预案的作用，提高应急工作人员面对突发事件的应急处理能力。

4.4提高应急管理队伍能力素质

5提升领导干部应急管理专业素养

一要坚持党管干部原则，建立健全“选、养、管、用”的应急管理干部制度，以讲担当、重实干、善作为、求实效为用人和育人导向培育应急管理领导干部，并进一步选优配强各级应急管理领导班子。二是着眼于提高履职能力和防范化解重大风险的能力，完善应急干部素质培育体系，组织领导干部系统学习安全生产、防灾减灾、应急救援等应急管理专业知识，督促加强应急领导干部的应急知识学习和理论学习，增强其判断是非的能力，提高其思想水平和业务能力。三要加强业务学习，做到精通应急管理本职工作，积累应急管理专业知识，提高应急技术和平台的应用能力，以推动应急管理工作实效。

5.1 提升应急救援队伍应急处置能力

未来需要打造以专业应急救援力量为主，社会应急救援力量为辅，基层应急救援力量为保障的应急救援力量体系，努力实现各类救援力量的规模适度、构成优化、布局科学、协同有效、专长突出。一是要强化关键专业应急救援力量的建设，如巨灾工程抢险专业能力和洪涝灾害应急救援能力，高危地区区域性森林草原火灾机械化扑救能力等；调整现有国家安全生产应急救援队伍规模、结构和布局，推进安全生产应急救援队伍的正规化建设、专业化救援和科学化管理等。二是要积极引导社会应急力量有序发展。规范引导社会应急力量参与应急救援行动，开展社会应急力量的理论和技能培训，定期开展全国或区域社会应急力量技能竞赛，鼓励社会应急力量深度参与风险隐患排查、应急知识科普、应急处置救援的工作，完善应急管理部门和社会应急力量协调联动机制。三是积极推进基层应急救援力量建设，提高基层隐患排查和救早救小的防范处置能力；加强基层应急救援力量和专业救援队伍的互动演练，提升应急救援能力。

5.2 提升应急管理业务人员综合素质

一是提高政治意识，面对改革力度的进一步加大和突发事件中凸显或计划的各类矛盾，应急管理业务人员需要始终自觉与党中央、国务院保持一致，在大是大非面前要有坚定的政治立场与敏锐的政治洞察力；二是提高服务意识，加强社会焦点事件、突发事件等问题的信息收集、风险评估、舆情分析等能力，将努力为人民群众服务、为应急管理领导干部提供决策支持作为自己的工作任务与使命，做好上报领导、下传基层的业务工作；三是提高学习意识，应急管理工作内容广泛、要求严格，涉及到广大人民群众生命安全和身体健康，因此应急管理业务人员要胜任工作就必须加强学习，保持学习思考的良好习惯，在应急管理工作实践中及时汲取和总结经验，以不断提高自身思想水平和业务能力。

5.3 优化完善应急管理法治体系

应急管理法治体系是实现国家应急管理体系和能力现代化的重要基础，也是回应应急管理过程中面临突出问题的重要一环。加快构建适应应急管理体制的法律法规和标准体系，坚持运用法治思维和法治方式依法开展应急管理工作，实现应急管理的制度化、法治化和规范化。具体来说当前的主要任务包括完善立法、严格执法和深度普法。

5.4  完善立法。要在现有基础上结合风险应对现实加快推进应急管理法治体系的健全，特别是要及时汲取新冠肺炎疫情及近年重特大事故灾难中的经验教训，进一步完善应急预案编制和管理制度。国家层面可以组织专门力量和专家队伍，加快推进应急管理法律法规的制定修订工作；完善应急管理法律体系及其实施细则，提高法律规定之间的衔接性和一致性。省、市、应急管理部门还应根据新法实施制定更细化的规范性文件、政策文件，完善地方性法规政策体系，提高法律法规执行中的可操作性。完善立法还需要实施应急管理标准化提升行动计划，针对灾害事故暴露出的短板和问题，推动支撑法律有效实施的应急管理的国家标准和行业标准。

5.5  严格执法。深化应急管理综合行政执法改革，是解决安全生产，防灾减灾救灾、应急救援等应急管理领域突出问题，防范化解重大安全风险的内在要求。严格执法意味着要加快构建权责一致、权威高效的监管执法体制。整合监管执法职责与力量，组建地方应急管理综合行政执法队伍，在应急管理部门内设机构和综合行政执法队伍之间建立协调联动机制，开展联合行政检查，提高监管执法效能。健全监管执法体系，明确不同层级执法管辖权限和执法职责，避免多层多头重复执法或层层转移下放执法责任。加强执法队伍建设，统筹配置执法资源和执法力量，提高应急管理综合行政执法队伍专业化素质。规范执法行为，完善执法方式等。

5.6 深度普法。普法宣传是应急管理法治准备的重要工作之一。面向党政领导干部，要大力推进领导干部学法用法。面向社会全面普法，建立社会应急法治共识。在全社会广泛开展应急普法宣传工作，进一步推进安全宣传“五进”工作，进一步增强公众风险防范、安全应急意识和自救互救能力。

结束语

把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，以高水平安全推进高质量发展的重要论述和指示要求，对推进我国应急能力现代化的理论与路径进行探索研究，对应急能力的基本定义和易混概念进行辨析，分析应急能力实现现代化的理论逻辑和重要标志，针对性提出实现应急能力现代化的路径和建议。推进应急能力现代化进程中，首先要明确“应急能力”的基本概念，有了大致明确的概念定位，才能有效指导应急能力不断迈向现代化，推进应急能力现代化的路径。

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