全域土地综合整治与土地利用转型研究

许晨1   ,罗浩2

1.兵团自然资源国土整治土地中心   新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市   830000

2.新疆农业大学资源与环境学院新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市830000

摘要：研究目的：论述土地综合整治与土地利用转型的关系。研究方法：文献研究法、归纳演绎法和理论分析法。研究结果：论述了土地利用转型的概念内涵，探讨了土地利用转型与全域土地综合整治二者之间的相互关系，以及实现乡村振兴的土地利用转型路径。研究结论：对应于不同的区域土地利用形态和土地利用转型阶段，由此必然带来特定的土地利用转型过程；乡村重构是实施推进乡村振兴战略的重要手段，也是关联土地利用转型和乡村振兴的纽带，实现乡村振兴的土地利用转型路径主要包括重构乡村生产空间实现产业振兴，重构乡村生态空间实现生态振兴，重构乡村生活空间实现组织和文化振兴。

关键词：乡村振兴；土地利用转型；全域土地综合整治

1引言

土地是人类主要社会经济活动的空间载体，也是全球环境变化和可持续发展研究的重要组成部分。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年计划和二〇三五年远景目标的建议》中提出，要立足资源环境承载能力，发挥各地比较优势，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局。这三大空间格局的提出，标志着国土空间开发方式由生产空间为主导转向由城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大主导功能区并存的空间开发模式。为应对长期以来城乡关系割裂所带来的中国乡村人口老龄化、土地闲置化和产业滞后化以及出现的“城进村衰”的困境，党的十九大提出实施乡村振兴战略，聚焦人口、土地、产业等多种发展要素的耦合格局构建，助推乡村的全面发展。本文在土地利用转型已有理论研究成果基础上，整理并探讨土地利用转型与全域土地综合整治的相互关系，阐释实现乡村振兴的土地利用转型路径，以期助力实现乡村振兴战略举措。

2研究方法

（1）文献研究法：主要指对于文献进行搜集、整理、加工和研究，形成理性认知的方法。文章搜集了较多的国内外关于全域土地综合整治和机制设计理论的研究文献，在此基础上对相关研究资料进行整理，为课题研究和论文写作奠定了基础。

（2）归纳演绎法：主要通过归纳阅读的文献，整理相应的概念和成果。演绎即是一种推理的过程。根据一些逻辑规律，从而总结出规律。

（3）理论分析法：主要是指现代科学理论进行实际问题分析的方法，在不同领域有不同的理念范式和方法。

3相关概念

3.1乡村振兴

党的十九大报告首次提出乡村振兴战略，并用“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”概括了战略实施的总要求。其重点是解决农民群众对美好生活的需求与城乡差别。乡村发展不平衡、不充分的矛盾，关系到我国经济总体发展是否均衡，是否能实现城乡融合、农业一体化和可持续发展的大问题、大格局。乡村振兴战略是一项对乡村发展具有重大突破性意义的发展战略。

表1新农村建设与乡村振兴战略要求表述对比表

Table 1 Comparison of requirements of new rural construction and Rural Revitalization Strategy

新农村建设	乡村振兴战略	表述区别
生产发展	产业兴旺	生产是环节，产业是体系；发展是常态要求，兴旺是更高要求。
村容整洁	生态宜居	村容是乡村面貌，是静态表述，而生态是可持续状态，由静态升级到动态，强调了乡村的生态文明建设；整洁强调好看干净，而宜居则是对居住的高品质要求，更注重人的“幸福感”。
乡风文明	乡风文明	强调农村精神文明建设问题，是一个长期的过程，需要持续坚持和完善。
管理民生	治理有效	管理民主只站在政府角度提出要求，而治理有效强调所有主体的共同平等参与。
生活宽裕	生活富裕	由宽裕到富裕，要求升级，除了强调物质满足，衣食无忧，还有精神文明方面要求。

3.2全域土地综合整治

土地综合整治是指在一定的区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，对山、水、田、林、路、村的综合治理和功能提升，是推进城乡一体化进程的一项系统工程［1］。

全域土地综合整治是浙江省在土地综合整治基础上提出的一个新概念。当前农村土地利用的问題和矛盾依然突出，全域土地综合整治的提出是土地整治的继承、发展与创新。主要是指在原来土地综合整治的基础上，对乡村农业、建设、生态空间等进行全域优化布局，对“田、水、路、林、村”等实施全要素整治，对高标准农田进行连片提质建设，对存量建设用地集中盘活，集约精准保障新农村和产业融合发展用地，统一治理修复农村人居环境的一项系统工程［2］。其最终目标是逐步构建农田集中连片、建设用地集中集聚、空间形态高效集约的国土空间新格局。

3.3土地利用转型

土地利用具有耕地、林地、养殖用地等不同形态，在社会经济发展过程中，随着经济结构的不断变化，土地利用形态也会随之发生变化，比如耕地变为商业用地、农村用地转变为城市规划用地等，从而形成土地利用转型。当前，随着社会经济的转型，在土地利用方面也呈现出转型趋势，通过国家政策、法规、条例等手段来实现。无论土地利用形态如何变化，都要保证结构合理，在耕地安全线之内变更土地利用形态，保证农民在土地利用转型中的合法权益，以此提升土地应用水平，提高土地开发应用效率。

4国内外研究综述

4.1全域土地综合整治综述

土地问题一直是人类社会发展不可忽略的基本问题。在全球人口不断增加的情况下，人类对土地的需求不断提高，人地矛盾问题也日益突出[5]。而土地整治作为协调人地关系、实现耕地外延拓展和内涵挖掘的有效途径，在缓解人地矛盾、解决土地利用问题方面有着重要作用[6-7]

4.1.1国外土地综合整治研究进展

国外有关土地整治的研究工作可以追溯到中世纪。土地整治最早被称为“土地整理”，这一说法始于德国，而后世界诸多国家也延用了这一名词[8]。

1、德国的土地整理

德国的土地整理工作开展较早且成效较好[9]。20世纪30年代主要以改善农业生产条件和提高农业产量为目标，集中进行土地平整。后随着整理目标的不断变化，土地整理的内容也在改变和增加。1953年，联邦德国颁布了第一部《土地整理法》[10]。从20世纪70年代起，由于城市化发展，市场需求变化，土地整理不仅只关注农业效益，还开始重视与自然环境和景观保护有关的环境效益协调统一。80年代后，随着土地整理职能的进一步提高和完善，开始强调进行综合整治，改善村容村貌，分类实施整理。

２、法国的土地整理

法国于1919年颁布了土地调整法[11］。二战后经济恢复和发展时期，法国进行了国土整治的初步实践；之后陆续制定了相关政策如“工业分散化”、“平衡大都市”等，合省为区，特设负责机构，协调国家的土地整治活动，主要解决由于国家城市化、工业化的快速发展，导致人口过度集中于大城市，城乡发展不平衡问题［12］。随着时代的发展，国土整治工作内涵也在不断丰富，但都是紧紧围绕着地区经济社会均衡发展的目标进行的，最终创建适合人们生存的国土环境，实现可持续发展［13］。

3、日本、韩国及其他国家的土地整理

日本、韩国在土地整理方面的研究也颇具代表性。日本国土面积狭小，人均土地资源短缺，故其土地整理工作主要侧重于土地交换、分割合并，地类转换及其他区划形式内容上的变更，农业基础设施改善以及城郊、城乡结合部的土地利用优化配置韩国主要利用基础设施建设增加相邻土地价值的原理，调整土地利用方式，改善土地利用结构，进而重新分配土地收益。此外，如印度、埃及、匈牙利、赞比亚等国均根据自身国情以及发展需要进行相关土地整理的研究，虽然各国说法不同，但整治内容基本一致［18］。综合国外对土地整治的研究，土地整治的内容不断丰富，研究也不断深入。

4.1.2国内土地综合整治研究进展

我国土地整治发展可大致分为三个阶段，分别是1987－1997年的发育期、1998－2007年的发展壮大期和2008至今的综合发展期[33]。事实上，我国最早的土地整治活动可以追溯到殷周时期的井田制[34］。在新中国成立初期，土地整洽的主要目标是增加耕地面积和农作物产量，并重新分配土地，实现耕者有其田。20世纪80年代，农村联产承包责任制的推广使得土地利用结构与方式产生了巨大变化。土地整治的目标不仅是起初单纯扩大农地面积和增加农产品产量，更多关注土地权属关系调整，土地利用布局优化，同时开始注重保护生态环境，改善生活条件，这一目标的转变标志着新中国真正意义上土地整治工作的起步［35］。土地整治是一项综合性很强、具备系统性与复杂性的工程。我国对于土地整治的研究开展较晚，最初的研究主要集中于土地整治的基本理论、整治工程的技术方法与模式探索以及规划设计方面，如罗明和龙花楼探讨了土地整理的阶段理论、市场理论、广域理论、区域差异理论、效益统一理论以及人居环境理论[36]；冯广京通过研究我国农地整理的基本模式及水平，分类分析了影响和制约农地整理的因素并基于研究结果提出了相应的政策建议。2000年，我国出台了《土地开整理项目规划设计规范》（TD/T1012－2000），开始规范管理土地整治工作。鲍海君等以我国土地整理规划中公众参与的现状和特征为基础，提出了公众参与土地整理规划的总体框架设计，并以浙江省义乌市佛堂镇生态型土地整理项目为实例验证了其实用性[37］。“十五”时期的土地整治已经从单一增加耕地数量为目标转化为开始注重质量建设，在“以建促保”的理念下开展基本农田建设[38]“十一五”期间，诸多学者认为遵循土地利用客观规律的综合性土地整治与多目标发展是未来土地整治的方向，并将整治分为农田整治、市地整治、村庄整治和生态整治四种[39-40]；“十二五”时期，在国家顶层设计的引领下，土地整治实践的效果开始显现，张正峰[41-42]、易玲[43]和张凤荣[44-45]等通过评估土地整治成效，提出评价应综合经济、社会、生态景观三个方面，关注土地整治的综合效益和多元化发展。同时学术界一致认为生态景观建设是未来土地整治的重点方向之一。

表2中国土地整治阶段

Table 2 land consolidation stage in China

1997年    2003年	2006年 2012年 2016年	2016年 2018年 2020年
补充耕地数量阶段	增量提质阶段	全要素综合整治阶段
基本农田建设 以建促保 高标准基本农田 高标准农田	城乡统筹 全域整治 增减挂钩 节约集约 城乡低效用地再开发	生态文明 自然恢复 乡村振兴 美丽乡村 土地修复 尊重自然

5全域土地综合整治与土地利用转型的关系

全域土地综合整治是基于新时期习近平总书记“绿水青山就是金山银山”理念基础上，为切实落实最严格的耕地保护制度，有效推进区域内未利用地综合开发利用、建设用地整治、污损土地修复以及乡村三生空间改善而提出的一项土地整治领域全新综合性工程，同时也是实现新型城镇化建设和乡村振兴战略的主要抓手之一。

土地整治是有效增加耕地面积、改善我国土地利用结构以及增加粮食产能和保障国家粮食安全的重要手段，随着时代发展，土地整治模式也发生着重大变化，经历了由增加耕地数量向追求耕地产能，由追求经济效益向提升生态综合效益的不断转变。为保障我国十八亿亩耕地红线，确保粮食安全。但随着耕地后备资源总量的不断减少，具备可开发条件的土地资源也濒临枯竭，对土地整治工作的要求也越来越高，现行的土地整治实施模式和操作办法已不能完全满足时代发展的需求。进入新时期，习近平总书记提出了“绿水青山就是金山银山”的理念，党的十九大报告提出了“人与自然和谐共生”等绿色发展新理念，要求在耕地保护中注重生态修复理念，单一的土地整治或土地开发同样也不能满足现代社会发展需求。2019年 12 月，自然资源部印发了关于开展全域土地综合整治试点工作的通知（自然资发〔2019〕194 号），给土地整治提供了新的努力方向，明确了要以科学合理规划为前提，以乡镇为基本实施单元，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，全面推动全域土地综合整治，促进耕地保护和土地集约节约利用，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴。2021 年，《中共中央 国务院行业影响力可替代度真实度关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》（中发〔2021〕1 号）把实施乡村振兴战略和新型城镇化战略再一次提到了新的高度，全域土地综合整治也成为土地整治领域内一个全新的发展路径。全域土地综合整治追求目标任务、整治区域、主要内容、空间布局的整体完善，促进了以“增加耕地面积、提升耕地产能”向“全域规划、整体设计、综合治理、多措并举的综合性整治”手段为主。同时，通过建设用地复垦和增减挂钩项目的实施，节约集约建设用地。全域土地整治的变化带来了对土地利用转型的影响，在某一特定时期，土地整治的模式和需求不同，同样也会带来土地利用转型的不同。土地利用转型是土地利用显性和隐形形态的变化，主要是在不同地类之间的数量、面积、结构的变化方面[51]，基于土地利用转型矩阵，计算伴随建设用地、城市建设用地、城乡建设用地、水域和林地面积的增加，耕地、草地和未利用地的减少[52]以及变化的速度、幅度[53]，分析时空变化特征及区域分异规律，土地利用显性形态的转型研究从地类数量、结构和空间布局的变化这一现象出发[54]。

6 结论与展望

本文选取近五年中国知网（CNKI）数据库中的120篇文献为数据样本，对乡村振兴背景下全域土地综合整治和土地利用转型之间的关系进行了可视化的分析。总体上来看，在总的乡村振兴大的背景下，土地整治优化结构转型构思从过去的以地为本到现在随着时代的发展，当前阶段的乡村振兴正在朝着以人为本的方向转型发展，农村土地是融合了人与自然的复合系统，该系统最突出的特征是关联性和动态性。

强化生态功能与空间平衡性。全域综合土地整治的目的在于改善农村生态环境，充分的开发不同用途的土地资源。践行“绿水青山就是金山银山”的生态发展理念。打造山水林田湖草沙冰为一体的生态长廊。打造人工湿地等功能性设施的措施，重点恢复农村生态环境的自净能力。

目前，中国正处于经济社会转型期和生态文明的建设初期，土地整治生态转型是顺应生态文明建设、助推乡村振兴的时代趋向[57]。新时期，乡村振兴战略的实施对中国的土地整治提出了新任务和新要求，同时也为土地整治转型升级创造了新条件。未来，土地整治应积极响应经济社会和土地利用转型，在整治区域自然条件和地方需求差异性的基础上，继续完善生态化、全域化、差别化、精细化的土地整治转型研究，不断推动中国乡村振兴稳步前进。

参考文献

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