浅析如何完善土地出让方式

朱涛

西安高新区城市更新发展服务中心 陕西省西安市  710100

摘要：最近北京的土地市场再次引起人们的关注在最近的一次土地转让中，北京市改变了以有限的房地产价格、竞争的土地价格、自我监测和评估方案为代价的土地供应方式。最后的处置价格远低于预期，但一些房地产开发商无法出售100 %的土地，其中海淀永丰的两块土地已被纳入万科袋。基于此，以下对浅析如何完善土地出让方式进行了探讨，以供参考。

关键词：土地出让；出让方式；完善策略

引言

目前我国关于土地出让支出绩效目标体系的研究不多，可供参考的成果较少，先行城市在绩效目标设置和分类等方面存在较大差异，尚未保证目标体系的通用、规范。本文根据国家关于预算绩效管理相关要求，借鉴部分城市土地出让支出绩效目标设置的经验，分析归纳土地储备业务特点和难点，探讨土地出让支出绩效目标体系的构建。

1存在的问题分析

1.1交易成本高，抑制了土地权利人积极性

分块土地转让的交易成本既体现在各种转让费上，也体现在漫长的交易过程中。特别是工业用地，拥有成本几乎为零，但土地交易成本较高，一些公司宁愿将土地闲置而不愿转让。关于转移税，这些税包括增值税、城市维修建设税、关税、印花税、各种所得税和各种附加费，而且税收负担更重。目前，财政政策的制定由国务院和财政部负责，省和省以下各级没有调整政策的空间，地方一级很难推进财政改革。在某些情况下，转让费已从5%降至4%，甚至降至3%，无需再作下调。就交易过程而言，市场行为者往往通过私人和隐性交易转移土地，绕过税收、法规和审计程序，但分割交易涉及对规划条件变化的审计，企业花费大量时间与政府部门打交道，并进行各种事前审查。

1.2资金量大，项目多，绩效管理比较繁琐

在已实行绩效管理城市的自然资源规划部门预算中，年度预算支出绩效目标管理超过100个项目的有3个城市，项目最多的达562个，其他城市项目为数十个，且主要是土地出让支出安排的项目。项目数过多，一定程度导致绩效管理流于形式，难于发挥绩效管理的真正作用。

1.3后续监管难以落实

土地利用效率低下一直是土地管理的一个问题，土地分享转让也可能被低效甚至未得到利用但是，与土地转让不同，转让合同在转让人和受让人之间建立了关系，转让合同中商定的土地使用条件在订立转让合同时可能不予考虑，地方当局也不能直接在转让合同中规定管理条件。如果转让的土地被分割，导致土地使用效率低下或根本没有，那么在没有转让合同或土地使用管制协议的情况下，政府就难以有效地履行其土地使用监督责任。此外，在分割土地转让之后，土地、特别是工业用地被掠夺的风险仍然存在，这可能会鼓励公司在不遵守法律程序的情况下投机或改变土地的非法用途。

2完善土地出让方式的策略

2.1进一步加强有针对性的立法工作

首先，法律法规必须明确相关规定，以确定年租的法律地位。商业租赁制度的运作和实施必须纳入正规化进程，以确保实现年度租赁制度的好处，并最终在规范住房价格方面发挥作用。第二，年度租赁下的产权定义必须明确。有人指出，虽然年度租赁计划属于土地租赁范畴，但由于支付租金的方式，它们所产生的土地使用权的性质应当不同 而通过年度租赁获得的土地使用权只需支付当年的租金，今后几年的土地使用权，包括转租权、抵押权等。必须由法律规定。第三，法律必须规定重要的内容，例如租约的范围和期限，以便切实执行年度租约。

2.2困境中的制度创新

长期以来，土地和房地产价格的上涨对经济效率和社会稳定产生了不利影响，房地产价格信号对房地产价格的预期影响是显而易见的:为土地特许权寻求更高的收入或抑制房地产价格的迅速上涨，对他们来说不是一个容易的选择国务院住房城乡建设部前副部长邱宝兴表示，中央经济工作会议发挥了领导作用，即未来的房地产监管应当用于防止和控制资产泡沫，并承诺引导房屋回归住宅通过减少房地产泡沫而不是投资于房地产以稳定或维持增长来消除风险点。

2.3把握土地年租制的适用范围

根据年度土地租赁制度，降低发展成本将导致住房价格下降，并刺激住房需求。房地产开发商应考虑在减少土地转让付款的基础上缩短房地产开发周期。因此，在住房开发成本降低、住房销售得到保障和开发周期缩短的情况下，短期住房开发项目的数量可能会急剧增加，甚至区域不平衡和地方供应过剩。鉴于房地产开发的特殊性质，在短期内很难补偿过剩的供应，给业主和开发商造成巨大损失。因此，如果采用年度租赁制度，政府应充分发挥市场导向作用，确定开发面积，指导房地产开发商合理选择开发地区，科学安排开发时间。

2.4依据土地出让支出资金性质，分类管理支出绩效

按照政府收支分类科目，现行土地出让支出有20个项级支出科目。为加强和改进绩效管理，促进绩效目标可比可测、可评可行，将20个支出项级科目分为土地储备资金支出（包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、补助被征地农民支出、支付破产或改制企业安置费等）、土地储备业务管理费用支出（包括土地出让业务支出、专项债券利息支出、其他支出等）、土地出让收益支出（包括城市建设、农业农村发展、保障性安居工程建设等）三类，并实行绩效分类管理。土地储备资金的政策持续期长、资金量大、产出效果全面，作为重点项目实行全生命周期绩效管理。土地储备业务管理费用任务特定、产出单一、效果有限，实行简化绩效管理，原则上只设置产出指标和效益指标。土地出让收益支出是为专项事业发展筹措资金的一个渠道，是“取之于土，用之于城或用之于农”，应纳入相应的专项资金进行支出绩效管理。

2.5明确土地分割条件

土地划分包括狭义的土地划分和可持续土地产权划分，以及土地使用权划分和仅在土地上划分建筑财产的形式。对于前两种类型的土地划分，需要澄清和完善不同类型土地的划分规则。就工业用地而言，可以根据一般工业项目用地、创新工业用地和研发总部用地等不同类型的土地进一步完善其划分条件，并确定划分后的土地分配方法。对于公共绿地和相应的停车区等特殊形式，应制定一份不能分割的转让清单。土地使用权分离和建筑物分离的模式适用于工业建筑的分离，建议使用建筑物和楼层等固定限制作为基本单位进行分离登记和处置。针对这种不成体系的情况，广东发布了一份关于工业产权划分和分离以及不动产转让登记问题的通知，明确规定了可分割和转让的工业产权、可转让主体的资格以及框架的定义规定了土地分配的条件，并具有较高的基准值。例如，将允许划分的范围界定为在工业土地上适当登记和建立的工业产权；土地分割只涉及土地使用权的转让，不能受制于诸如将土地分割成多个土地等条件。

结束语

土地储备支出绩效目标设置需以宗地项目为管理对象，区分土地储备资金支出、土地储备业务管理费支出、土地出让收益支出三类进行绩效目标设置，以提高绩效目标管理的科学化、规划化、标准化水平。所搭建的土地储备资金支出绩效目标构成框架和指标体系有一定的创新性和可操作性，可供理论界和实务界商榷或尝试应用，也为管理层面研究制定行业通用的绩效目标体系提供参考。

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