法治视角下电子烟的治理之困与疏解之策

李敬

山东滨州烟草有限公司

摘要：电子烟产品宣称“无害、时尚”作为卷烟戒断的代替品在国内市场兴起，但由于缺乏相关的法律法规约束，社会争议不断主管部门的界定，采取什么手段对电子烟进行监管，一直没有专门的监管机制和监管规定。

关键词：法治视角下；电子烟；治理之困；疏解之策

引言

2018年以来，电子烟受到资本市场和创业市场关注，发展势头迅猛。随着电子烟产品在全球范围内的兴起，电子烟民的数量不断扩大，市场消费规模亦不断增长。目前，中国已成为全球电子烟十大市场之一。但与市场发展相对应的，是技术门槛低，没有统一的标准等造成的无序扩张、乱象丛生。

1电子烟发展现状及趋势

1.1资本市场融资活跃

自2018年以来，众多资本涌入电子烟行业，获得融资的电子烟企业快速成长。据悉，电子烟品牌“YOOZ柚子”已于2021年上半年完成超2亿美元融资。数据显示，从2013到2020年间中国电子烟市场规模平均增长了72.5%。同时，2013年到2021年，中国电子烟企业数量增长了73.9%。

1.2生产技术水平提升

目前全球电子烟消费市场集中于欧美地区，而我国作为世界最大的电子烟生产国，贡献了全球95%左右的电子烟配件或产品，在电子烟行业产业链占据主力地位。随着技术发展及产品的更新迭代，电子烟企业的集中度及品牌化程度正在逐步加强，许多本土电子烟品牌也开始进入市场。

1.3线下渠道持续扩张

受“网络禁售令”影响，众多电子烟企业转向线下布局抢占市场。2019年开始，一些电子烟企业例如悦刻、柚子、铂德等启动万店计划，提供给加盟商巨额补贴，线下实体店开始疯狂扩张，电子烟生产企业呈现出由沿海区域向内陆省份扩散蔓延的趋势。

1.4消费群体低龄化

根据笔者调查所得报告，超过80%的人接触电子烟是在22岁以前，即言之，目前电子烟的消费群体还是以年轻人为主，呈低龄化趋势发展。商家也承认目前为止电子烟的消费还是以年轻群体为主，大部分是在20~30岁之间，中老年群体也是会买，但复购率不高。总结来说，电子烟属于新兴事物，目前来说其受众以更容易接受新事物的年轻人为主，大众消费仍然以传统烟草为主；而电子烟消费群体的低龄化这一现象为未成年人接触电子烟创造了条件。

2电子烟法治监管建设中存在的问题

2.1未能形成统一的行业监管规范

无论是从科学角度还是社会角度，电子烟草类制品的监管都不应该从属于香精香料的质量监督体系之内。除此之外，2019年10月1日实施的《深圳经济特区控制吸烟条例》首次将电子烟纳入了控烟范围，关于电子烟是否可以在公共场合使用，各个地区的地方行政法规有着不同的规定。这些都反映出国家对电子烟这一新事物在制度上的空缺。一方面，“推进电子烟监管法治化”，代表政府目前给予了电子烟市场一个即将纳入国家法治体系的信号，是政府在电子烟监管方面的一个积极趋势，但并没有给出具体细则，这就使得“法治化”这三个字略显空泛；另一方面，政府预备参考国际针对电子烟的监管，将国内电子烟的监管与国际通行监管做法相趋同，但通过资料查询笔者发现在电子烟监管方面，国际上目前为止并未形成统一的关于电子烟监管的可行之策。

2.2电子烟线上交易仍未被有效解决

近年来关于国家出台的开展互联网电子烟信息的全面清理举措，仅有13%的人认为治理效果显著。2019年11月1日，两局联合发布的《关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》中，明确指出禁止电子烟线上销售，并且要求撤回通过互联网发布的电子烟广告。但从笔者的线上的调查结果中可以看出明显的事与愿违，线上交易与网络宣传依然存在。根据调查发现，73%的人获取电子烟的途径来源于网络，例如淘宝、京东等电商平台或是微信微商。

2.3电子烟毒品化成为治理难题

在收集资料时，笔者发现近年来电子烟出现毒品化的趋势，成为新型毒品的载体，最近几年尤为严重。行内称电子烟毒品为“上头电子烟”。实际上，“上头电子烟”在外观上和普通的电子烟基本一致，吸食者通常将买来的含有合成大麻素的电子烟弹加入正常的电子烟杆里进行吸食，有了电子烟来打掩护，禁毒也将变得更加艰难。

3电子烟治理建议

3.1参考国际社会经验

（1）世界卫生组织声明。作为全球最具权威的国际性医疗卫生组织，世界卫生组织应对电子烟所声明的一系列措施都建立在大量可靠的科学研究之上。其呼吁内容逐年不断调整，反映出国际社会对电子烟监管的最新动态，也反映出电子烟监管的最新做法。因此，笔者认为国内关于电子烟的监管可以世卫组织呼吁的措施为基础依托，与中国实际情况相结合，打造完善的、科学的、适合中国国情的监管框架。

（2）国外经验。在2008年世界卫生组织出台《公约》后，美国食品药品监督管理局便立即申请美国本土电子烟监管权，开启电子烟正式监管第一步；2012年，欧盟修订《欧洲烟草产品法规》，将电子烟纳入传统烟草管控；2014年，澳大利亚将电子烟纳入烟草管控范围。西方部分国家率先将电子烟纳入烟草管理，总结了多年的管理经验和成功案例，为我国搭建监管框架提供极大帮助。

3.2法律层面

（1）完善法律框架。我国现已将电子烟纳入传统卷烟管理范围，但由于电子烟结构的特殊性以及我国法律尚未明确定义电子烟，不少商家会避开现有法律范围打造新式电子烟产品，使之继续游离于法律之外。因此，笔者认为我国应加快电子烟监管具体法律的出台，对电子烟进行明确定义，搭建起专门管控电子烟的监管框架。

（2）国内经济发达城市率先试点运行。应对电子烟等新产品，相关法律的出台必先经过时间的沉淀。笔者认为可学习改革开放初期的方法，从特殊到一般，再从一般到特殊。现在部分电子烟销量大，电子烟发展泛滥的部分城市先行试运行新法律，在“收集问题－提出解决方法－新法规再试运行”几番循环后，完善相关法律条文，逐步推广至全国范围。

3.3宣传教育层面

（1）社区宣讲。在社区、街道办、村委会层面举办的电子烟科普宣讲会，动员社区志愿者，通过科普的形式，让居民透过电子烟新潮的外观，了解到其本质，认识到它带给我们的弊端，为不了解电子烟的居民揭开其神秘面纱。

（2）校园宣讲。电子烟消费者低龄化，在中学、高校中泛滥，这些现象无一不在提醒我们更要注重校园宣讲，在校园内通过举办宣讲会、趣味实验、观看纪录片等方式让学生了解到电子烟的弊端，在意识观念上起到抑制电子烟泛滥的作用。

（3）线上宣讲。随着抖音、快手、B站等新媒体的出现，其传播效果应受到正面引导。国家烟草专卖局可通过此类新媒体平台，向大众线上科普电子烟的工作原理和弊端，充分运用新媒体的传播力和影响力。

3.4相关部门加强监管

根据工信部公布《关于修改<中华人民共和国烟草专卖法实施条例>的决定（征求意见稿）》第六十五条：“电子烟等新型烟草制品参照本条例中关于卷烟的有关规定执行。”对线下电子烟实体店实行全面检查，发现存在向未成年人销售电子烟行为的，对违法销售电子烟行为，由当地烟草联合市场监督管理部门进行劝阻、制止，劝阻、制止无效的，联合相关主管部门依据《中华人民共和国未成年人保护法》进行处理。强化责任督促，推动落实电子烟企业主体责任，不得通过各类线上方式销售电子烟。

结语

我国对于电子烟的法律监管作用仍然有限，电子烟作为新兴事物不应该被一言否之，但涉及大众健康的行业，法治监管不仅要做到补位，更要到位。就在调研期间的电子烟专项治理中，各地集中摸底统计电子烟销售渠道情况，重点关注青少年保护执行现状，对关于青少年保护做的不符合要求的商家进行了相关处罚。相信以青少年为切口，未来的不久一定能在平衡市场与国家和消费者的基础上，寻找出关于电子烟法治治理的最优途径。

参考文献

[1]湖南省烟草专卖局.强力施策建立机制切实提升电子烟市场监管效能[N].东方烟草报,2021-07-21(003).

[2]张智全.立法强化电子烟监管正当其时[N].人民法院报,2021-03-25(002).

[3]胡立彪.电子烟监管离不开标准[N].中国质量报,2021-04-22(001).