痕迹管理异化为痕迹主义的成因分析——以层级政府的信任关系为视角

崔晨阳

（四川大学，四川成都 610065）

摘要：痕迹管理是作为一种保证政策落地的重要手段，在近些年的实际运行中发生异化，部分基层政府将此治理手段转化成工作目标，“重痕不重绩、留迹不留心”，基层“痕迹主义”现象层出不穷。不同层级政府的信任关系其实是在政治链条中信任主体与信任客体的关系配合的更加紧密的一种机制。追究其内在成因，可以发现，信任作为一种潜在的隐性因素对痕迹主义产生影响。层级政府间信任不足致使双方无法建立合作性信任关系，从而使双方意图或行为产生偏差，最终使痕迹管理异化为痕迹主义。

关键词：痕迹管理；痕迹主义；政府信任

近年来，痕迹管理被广泛运用于国家治理之中，对于推进政策的执行、提高工作效率、强化问责与监督等方面发挥了重要的作用，但是在实际施行过程中，部分基层政府工作人员过多追求痕迹而忽略实效，使痕迹管理异化为痕迹主义现象，产生了恶劣的影响。深入挖掘痕迹主义的成因，具有重要的现实意义。目前学术界已经给予痕迹主义以较多关注，但大多将痕迹主义的成因归纳于政府官员心理、政治文化模式、行政体制机制三类，较少有学者从不同层级政府之间的信任关系为视角来探究痕迹主义的成因，因此本文以层级政府之间的信任关系为视角，围绕双方的信任关系而展开系统的研究，为痕迹主义的成因研究提供一个新的视角。

一、信任作为一个政治过程影响层级政府协作

在人类社会发展的过程中，信任作为一种隐性因素始终存在，其对于人类各种关系的维系发挥重要作用，而信任并非为客观存在，而是由主客观因素而产生的动态关系结果，不同层级之间的政府协作也因信任程度而对其工作效率与工作实效产生影响。信任也是集体意图的一种形式。因此这就强调了信任的存在有利于不同政府层级之间完成特定任务以及目标，并维持自身的合法性地位。在政府层级之间，信任的存在将对政策执行、意志传达产生重要作用。基于信任，层级政府之间产生一定的制度安排以形成一种契合性关系。不同政府层级之间的信任即是信任主体与信任客体的关系配合的更加紧密的一种机制。

政府层级信任并非是一种固定的状态，而是一个不断发展的动态过程。作为一个政治过程，信任将对层级政府协作产生影响。但在实际生活中，完全信任关系的建立和维系十分困难，信任不足现象十分常见。不同层级政府之间的信任关系主要依靠象征性互动的明确的约定例如定期会议、工作汇报等形式来维系，信任关系构建渠道的单一化就使得信任程度极易产生不足，政府层级信任问题亟待我们关注。

二、层级政府的信任不足促使痕迹管理发生异化 

不同层级政府之间的信任程度具有至关重要的作用，层级政府间运用痕迹管理这一手段确保和强化信任关系，但正由于层级政府之间信任程度不足，首先催生痕迹管理的方式，以确保行政过程的规范，而随之，又因实际操作过程中产生的一系列问题，从而使痕迹管理发生异化，进一步暴露出层级政府之间的信任问题。

（一）上级政府对下级政府的信任不足

痕迹管理其实是上下级政府之间信任不足的产物，也是为增进信任程度而实施的有效管理方式。痕迹管理其实是一种能够对基层政府工作进行清晰了解的一种绩效考核方式，考核方式、手段十分公平客观。痕迹管理的最大优点就在于，通过痕迹管理能够使上级部门直接的了解到下级政府部门的工作成效。但正是由于痕迹管理产生的根源是层级政府之间信任不足，而导致痕迹管理方式在实际运行中也因信任不足而产生各种问题，在基层实践过程中，这一现象反而被不断激化。

对于上级政府而言，基层政府记录痕迹本应是使上级政府更好地获得基层政府所完成工作的实际内容，但在实际运行中却成了方便其考核的形式。虽然从管理成本来看，通过痕迹管理可以极大降低监督过程中产生的成本，但目前已本末倒置，为降低监督成本而潜移默化的传达出一种错误的考核标准，写文本做材料的重要性被过度放大。由于在政治链条中，上级政府在某些时刻，也成为了相应政治链条中的下级政府，因此其采取假性信任的态度，并未信任基层所做的实效，反而信任并看重其留痕工作，以应对相应上级政府的汇报与检查。在中国的基层治理中，基层常常面对难以解决的“复杂问题”。基层政府也逐渐将关注重点从完成具体工作任务异化为向其上级政府提供相应的汇报依据，从而出现了偏差。

（二）下级政府对上级政府的信任不足

在政府层级关系中，下级政府对上级政府的信任缺乏是导致痕迹管理异化为痕迹主义的本质原因，这集中表现为两个突出的方面。

首先，下级政府不认为上级政府能够准确及时的看到其工作运行所得到的实际效果。上下级政府之间具有信息不对称的特点，由于客观因素的影响，上级政府很难直接获得下级政府治理的实效信息。并且基层政府治理的实效是由人民群众所切身体会的，基层人民群众具有直接的发言权，一项政策成功与否很大程度上是取决于人民群众的切身感受。而基层政府并不信任上级政府能够直接有效了解其工作完成情况，于是直接追求痕迹的完善程度，“痕迹主义”由此产生。

其次，下级政府不认为上级政府能够依据实际效果，直接准确的进行正确的奖惩。在政治压力下，基层政府必然要通过向上级政府汇报工作情况以说明自己近期工作成效。作为公共权力代理方，基层政府官员本应当追求公共利益，但基于理性经济人假设，他们也在考虑私人利益，或为邀功而造痕，或为卸责而造痕。基层政府的行为受到上级政府激励约束机制的支配，而长期的机制又逐渐形成了一种组织文化，致使基层痕迹主义现象日渐普遍化。

三、结语

合作性信任关系即强调协同合作，不同层级政府之间建立合作性信任关系，主要目的是为了解决在各个领域中产生的社会公共问题，实现社会公共利益，在相互信任的基础之上，对国家的各个区域、各个利益主体进行管理，以制定适当政策而进行管理的过程。

针对基层痕迹主义现象，需要通过制度约束规范好上下级政府工作的行为，形成良性的互动。从上级政府机关来看，要通过多角度、多层面、多方位的考核手段来审查基层政府部门的工作情况，不能流于形式上关注于所作的痕迹，还要对痕迹与实际情况进行对比分析，做到深入基层、了解基层，直接与人民群众交流，核对痕迹是否与实际情况相符，以基层实际所取得的效果为准从而进行相应的绩效评定。从下级政府来看，要真正脚踏实地、不尚空谈，以人民利益为重，坚决将国家的各项政策措施落到实处。建立政府间合作性的信任关系，打破政府纵向关系的体制制约，合理调整职责配置，科学规划不同层级政府间的职责分工，加强跨层级政府协作，从而促进合作性信任关系的建立，克服由其引发的痕迹主义现象。

参考文献

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