土地征收“成片开发”实施初探

马超

长沙地杰土地规划咨询有限公司   湖南长沙 410000

摘要：新的《土地管理法》并没有从公共福利的狭隘角度出发，仍然包括了征用范围内的部分土地。通过对土地征收的分析，可以有效缓解土地利用的负外部性，实现“地理共享”的目的，这是我国工业化和城市化的必要前提。从公共福利本身的发展出发，包括征用范围内的土地使用，并不一定违反公共福利的内容，但符合发展中国家的实际情况。但是，与《土地管理法》第四十五条第一款前四项规定相比，公众对开发过程的兴趣强烈程度很小，存在被滥用的危险。“防止开发中的征用风险，需要事先规划、审批、民主参与、司法审查等外部监督，并在公共产品周围，政府在开发中提供高质量的公共产品，提供物质基础，并建立议价采购。”[1]

关键词: 成片开发；公共利益；征收；公共产品；地利共享

引言

土地征用制度是土地制度改革中的一个难题，是2019年《土地管理法》修订时的重点。基于缩小土地征用的目的，新《土地管理法》不但在45条中将公共利益作为预设前提，还特别列出了特定的公共利益，并且在63条中对集体建设用地进行了界定，从而突破了“先征后用”的限制。

1.成片开发的含义与特征

《土地管理法》第45条规定了“集体开发”属于“公共利益”范畴，这为“集体开发”的征收工作提供了法律基础。然而，现行的土地管理法仅是一种形式上的法定确认，对于如何使土地利用符合公众利益并能进行征收，目前的理论界还缺少实质上的论证。与此形成鲜明对比的是，理论上对把大规模开发作为公众福利的做法提出了强烈的批评。本文认为，要区分土地征收与公共利益的关系，必须从土地征收的概念、性质出发。

1.1成片开发概念

“成片开发”不是一个法律概念，它只是一个与“宗族土地开发”有关的经济术语。从《外商投资总土地开发经营暂行管理办法》（以下简称本办法）起，中国政府于1990年颁布实施，现已失效。本办法第二条土地使用权是指包括平整场地、建设给排水、供电、供暖、道路交通、通信、形成工业用地等建设用地条件、转让土地使用权、经营公用设施；或者建设综合工业厂房和配套生产生活服务设施，转让、租赁土地建筑物。

1.2建设用地成片开发包括两个层次

“一是土地平整、给排水、供电、供热、道路、通讯等公共设施建设；二是公共设施建设、配套生产生活设施建设。有些人提出所谓的“大发展”并不是指具体建设收购的土地使用权后，但基础设施建设，为建设用地提供了一定的条件，可以满足一定的生产和生活需求”[2]。然而，在我国过去的征地实践中，大部分土地是多功能混合、多功能组合，包括道路、绿色、公共设施，工业、商业、住宅等商业用地。因此，根据《土地管理法》第45条，它仍应在“方法”第2条的基础上得到广泛的理解。

1.3土地成片开发的特点

一是开发面积大，开发周期长，投资大。地块的发展与土地的开发有很大关系。虽然“方法”在开发过程中没有明确规定“块”的面积，但在实际应用中，开发面积一般都相对较大。例如，2019年发布了深圳国家高新区扩建计划，园区面积将扩大至159.48平方公里。与土地开发相比，整体开发具有规模大、建设项目多、整体集中的特点。因此，该工程建设周期长，资本占用大，风险大，往往由政府主导。第二个问题是获得高回报的潜力。一般来说，土地和地面附属设施是一种具有保值增值作用的房地产，如果管理得当，可以实现高规模的收入。根据《2017年扬州经济技术开发区开发区企业债券招股说明书》，预计2017-2022年将实现净利润61.23亿元。第三，区域发展对公共产品供应的作用。“办法”1条中清楚地规定，要强化公共服务，改善投资环境。“其实，土地的大规模开发，除了要把原来的土地或土地平整，还要修建通路、通水”[3]。甚至学校、医院等公共服务设施。四是城市规划与国家政策对成片发展有很大的影响。因为大部分的成片开发都是在政府的授权下进行，所以从一开始，政府就会对整体的城市规划和发展策略产生很大的影响，从而达到政府对土地开发的多重目的。

2.成片开发与公共产品的供应

有人认为，所谓的开发区、工业园区等所谓的“大开发”，更多的是出于商业目的，而非公众利益。这种理解，可能是对成片开发的特点和作用产生了误解。尽管从理论上说，公众利益是一种具有代表性的不确定性，但是，公众利益的载体是公共物品，这是一种普遍的认识。换句话说，对公众利益最重要的是它为社会提供非竞争性、非排他性的公共产品的能力。在理论上，当然，公共福利的类别大于公益，因为公益不仅可以提供纯粹的公益，并且可以是公共产品，非专用的和有竞争力的，只是在程度上不同。在土地征用中，要从其是否符合公共利益的需求出发，首先要看它能否为社会提供公共物品。因此，我们可以得出这样一个结论：只有在公益的基础上，才能对公益事业进行征税。尽管从理论上来说，对成片发展有宽泛和狭义两种不同的理解，但是在公共基础设施的供给、工业用地的形成以及其它用地的形成等方面，两者有着相同的认识。从某种意义上说，土地利用的成片发展过程实际上就是一个基本的生产过程，这些生产要素具有重要的公共产品性质，满足公共利益的需要。对于以开发区为代表的典型区域发展，地方政府往往提供平地、标准化的工厂、高质量的办公空间、充足的水电、完善的路网、完善的教育和医疗公共服务设施。城市公共基础设施的建设，在改善人居环境、增强城市承载能力、提高城市运行效率、推进城镇化等方面起着举足轻重的作用。加快城市新区、各类园区、成片开发区的新公路建设，加快城市新区、各类园区和成片开发区的建设。显然，以上提到的设施的特点是非竞争性、非独占性、非独占性、利用的不可分性，是公共物品的典型特征。

由于土地开发的规模大、开发成本高、开发周期长、风险大等特点，使得农村公共物品的供给不能满足农民的需求。这是由于基建工程需要统一规划、统一管理，同时也需要大量的投资。此外，随着城市人口的增加和规模的增加，对基础建设的需求也将不断增加。很明显，个体农户无法承担这么大的投资。目前，除了少数几个项目被用作示范项目外，大部分的农村工业园开发项目都存在着开发档次低，建筑质量低，公共基础设施缺乏等问题。即使在最近几年的农村集体土地进入市场的试点中，尽管农民和集体都有了一些收入，但是相关地区的基础设施建设始终处于弱势地位。而对于农村中的一些农村来说，负债压力是很大的。一项调查显示，6个省份13个村的债务合计达到了3400万元。

许多公共基础设施，包括道路、管网、线路管网等，都是线性的，它们所占用的土地是不可分割的。因此，如果不进行征用，而是由农民集体提供的，那么，在集体土地上形成的各种财产中，农民的财产权就会出现问题。对财产权定义的障碍也将导致公共产品的后续使用和维护出现问题。因此，由于土地规模大，特别是开发区和工业园区占用的土地往往属于不同的农民，所以如果允许农民参与、医疗、教育、交通等公共服务，就会引起各部门之间的矛盾。

“在市场经济中，由于市场自身没有主动供给公共物品，所以供给公共物品就成为了政府的一种基本义务”[4]。一方面，如果只对公共物品范围内的土地征收，会使政府陷入困境，从而影响到基础设施的建设。由于公共建设用地是无偿划拨的，在现行的财政体制下，地方政府很难承担起建设的费用。就现行的征地、出让实践而言，商业用地的出让价格与成本价相差不大，而商业用地的出让价格却远远高于成本价，所以，地方政府实际上是以出让净收益来补偿公益性项目的建设费用。显然，一概否认土地开发的征用，上述的公益性开发建设补助也就没有了依靠。要知道，在公共基础设施建设和经营中，资金筹措是一个全球性的问题，特别是在我国，在新的城市化过程中，公共投资面临着巨大的压力。有调查显示，要使四亿农民成为公民，以每人每年10万元的固定资产投资为基础，将会投入40万亿元。在面临巨大投资压力的情况下，如果能够以征缴方式确保大部分的土地增值收益都被公有，并以此来满足快速城市化过程中大量的公共物品投资的需要，这是一个非常积极和实际的选择。事实上，诺贝尔经济学奖获得者詹姆斯·米德也同意，国有资产的市场价值增加会减少政府对税收和国债的依赖性，进而提升整个市场的效率。实证分析也证实了土地出让作为公共物品的融资方式，是目前地方政府在推进基础建设、社会服务等方面最主要的融资渠道。另一方面，由于大量的基础设施将会覆盖到整个开发区，因此，在实际中，难以明确区分出哪些是公共物品，哪些是非公共物品。而由于公共物品的使用具有非专有性，若只对基础设施用地进行征收，则会导致周围地区的地价大幅上涨，不但会造成原本应该由政府获得的土地增值收益，反而会提高征地补偿金，从而提高以第45条第1款为基准的第四项征收的成本和难度。

同时，产业集群发展模式在促进产业与城市一体化发展方面也发挥了作用。随着城市化进程的不断推进，工业园区的发展逐渐与城市新区的建设紧密相连，越来越多的人向工业与城市融合的方向发展。”“工业与城市一体化”是指工业与城市的一体化发展。也就是说，要促进工业区、住宅区、商业区、休闲娱乐区等功能区的融合，就必须改善工业区的基础设施和交通条件。我们应该认识到，当前开发区目前的功能已经从20世纪80年代的单一开发、建设和招商引资转变为全面、综合发展和综合管理。部分地方政府表示，将加强基础设施、工业发展、市场体系、基本公共服务、环境等方面的协调发展因此，在推进新型城镇化和工业化进程中，必须把工业和城镇的发展相结合，以达到产城一体化的目的。如果让农民自己开发，就会造成农民之间的利益冲突，从而造成土地使用的混乱，从而造成耕地和非农用地的错位，从而造成高开发强度的土地使用密度和细碎性。这是由于集体土地的所有权是全体农民共同拥有的，而不同的农民群体必然有着自己的不同的利益，因而在整个集体和整个社会的利益之间就会产生矛盾。高质量公共产品供应的成本。当然，从理论上来说，这可能是由计划引起的。但是，计划和征兵，虽然是两个不同的概念，但却有着千丝万缕的联系。

以上分析认为，只有集体所有的土地才能得到有效的公共物品，才能促进产城一体化发展。只有这样，国家才能保证城市的经济、社会事业的和谐发展，以及土地的集约经营。

3.基于实践的“成片开发”标准建议

3.1以城镇开发边界划定征收式“成片开发”的适用范围。

“成片开发”的空间界限要与土地利用控制相联系。在城镇发展范围内，从促进城市总体规划、公共服务设施、提高土地的节约集约利用等方面，提出了征收的办法；“成片开发”要建立最小的发展单元，并对一般的土地开发进行严格的划分，突出土地功能的复合性和土地空间的规划。

3.2经营性用地和公益性用地捆绑开发

“从均衡地区土地增值与收入分配的观点来看，“成片开发”地区的用地性质必须是多元化的，包括公益性和经营性两类，政府将提供全部的基础设施，并在统一的规划引导下进行”[5]。

4.结语

“成片开发”的基本目标是确保城乡公共服务设施的统筹布局。目前，我国城市公共基础设施建设的主要经费来源仍然是以土地财政为主导，必须以经营性用地的盈利来填补其资金不足，并以土地增值收益来平衡其建设成本。“成片开发”是指在持续的空间内实现基础设施和公共服务的供应。如果没有一个统一的政府机构，大范围的、系统性的公共基础设施就不太可能以市场化的形式提供。同时，公共基础设施的规划也必须与其它的公共职能相结合，单独的土地开发会造成设施的分散分布，从而影响到公共服务的人口和对地区发展的积极和外在的辐射，从而使公共基础设施的服务效能得到有效的保证。以武汉市为例，近几年来，中央城区“旧村改造”计划的总用地总量达到32.67平方公里，而非商业用途的建设用地则是“成片开发”。特别是在新建的城市绿地中，有70%以上的土地都是由“旧村改造”带来的。

“成片开发”在土地资源的节约和集约使用中起到了积极作用。一是城市自身具有要素聚集的基本特点，既是人口密集、建筑密集的地区，又是物质生产、消费和信息交换的集散地，是其持续发展的主要动力。“成片开发”相对于宗地的发展，能够在空间上连续、大范围、系统性地提供各种生产和生活服务功能，使城市的聚集效应得到最大程度的发挥。二是分散式的发展，容易造成不同类型的宗地边界交错等问题，而采用不规则的地形地貌会造成较低的土地利用率。

参考文献：

[1].土地征收成片开发有新规[J].湖南农业,2021(01):13.

[2].《土地征收成片开发标准(试行)》发布[J].资源与人居环境,2020(11):15.

[3]陈力,陈瑶恬.关于土地征收“成片开发”标准的探讨[J].中国土地,2020(10):9-11.

[4]黄忠.成片开发与土地征收[J].法学研究,2020,42(05):72-89.

[5].自然资源部：制定土地征收成片开发标准[J].中国食品,2020(22):71-72.

作者简介：马超（1987-），男，汉族，湖南省株洲人，工程师，本科，主要从事土地规划相关工作。